作者：Laerte Apolinário Júnior，圣保罗天主教大学国际关系学教授；Felipe Jukemura，圣保罗天主教大学国际关系研究中心研究员。

编辑：张庭源（“立学术”栏目编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业22级硕士生）

审校：徐君畅（“立学术”栏目编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业21级硕士生）

来源：Laerte Apolinário Júnior.&Felipe Jukemura. A Comparative Analysis of the Environmental and Social Policies of the AIIB and World Bank. Global Policy, 13(5), 2022.8, 694-709.

【期刊简介】

《全球政策》 (Global Policy)是杜伦大学(Durham University)的一份同行评议学术期刊，与威利-布莱克威尔(Wiley-Blackwell)合作出版，专注于“思想与政策的交汇点”，于2010年3月22日在伦敦政治经济学院举行的第四届全球公共政策网络会议上创刊。期刊关注全球风险和集体行动问题、具有全球影响的政策挑战、以及关于全球风险和政策应对的竞争和融合话语。该期刊还研究政策案例，政策应对、政治和机构如何在全球层面相互关联，以及解释和制定这些领域政策所需的概念，理论和方法创新。2021年期刊影响因子为2.375。

【文章导读】

本文对亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB，下称亚投行）和世界银行的环境与社会政策（ESP）进行了比较分析，目标是评估亚投行在现存的国际金融体系内，对环境与社会评估工具（ESA）有怎样的创新之处。作者选取了2017至2020年亚投行与世界银行在印度资助的共27个项目，将两个银行各自的环境与社会标准（ESS）纳入分析框架。首先，作者从文本分析的角度，广泛比较了两家多边银行的环境与社会框架文件。随后对2017至2020年的27个印度资助项目进行了项目比较研究，考虑了两个机构的借款总额、风险分类以及环境社会评估标准。最后，作者基于10项比较参数，在亚投行与世界银行的项目中各单独选取了一个在印度的基础设施投资案例，具体对两个组织在项目中所采用的环境社会评估工具进行了比较分析。作者的结论是，亚投行作为新兴的多边开发银行，应该被定位为“中间道路”，一方面，它内化了一些现有的多边开放银行体系的标准，但同时也有自己的创新与贡献。亚投行在基础设施建设方面的着重关注，对项目规模变化的细化分类，与借款国国内政策法规的结合，以及对传统环境社会分析工具的简化，都具有其独特的价值。

【内容概览】

一、 亚投行在多边开发金融体系中的定位

多边开发银行（Multilateral Development Banks，MDBs）在多边金融体系中，对国际开发性融资起着至关重要的作用。自1944年国际复兴开发银行成立以来，众多新兴的多边开发银行不断涌现，由中国倡议成立的金砖国家新开发银行与亚洲基础设施投资银行就是其中重要的代表。

亚投行这一设想的首次提出是在2013年10月的亚太经济合作论坛（APEC）上。这一倡议真正落实是在2015年6月29日，共50个意向创始成员国财长或授权代表正式签署《亚洲基础设施投资银行协定》，亚投行正式成立，承诺通过在基础设施及其他生产性领域的投资，促进亚洲经济可持续发展、创造财富并改善基础设施互联互通，并与其他多边和双边开放机构紧密合作，推动区域合作和伙伴关系，应对发展挑战。

综合现有的文献来看，国际上关于亚投行在多边开发体系中的定位主要有如下三种观点：第一种观点认为亚投行仅仅照搬了其他国际金融组织的现有制度，鲜有创新；第二种观点倾向于将亚投行理解为中国外交政策的一种延伸，认为亚投行有潜力在目前的自由秩序中将中国的发展模式国际化；第三种观点将亚投行理解为“中间道路”，认为它既内化了一些现有的国际标准，但同时也有自己独特的创新之处，留下了与其他多边银行相互合作、互为补充的空间。

在过去的几十年间，尤其是自联合国环境与发展大会以来，可持续发展就成为了多边开发银行议程中的核心问题。联合国《21世纪议程》与《2030年可持续发展议程》更是进一步强调了这一议题在开发性金融（development financing）中的重要性。世界银行自上世纪90年代初开始就对发展问题尤其是可持续发展问题十分关注。

本篇文章主要提出了以下问题：在何种程度上，亚投行与现存的多边开发银行重叠、互补或区分？亚投行是如何在可持续发展实践中创新的？

为了回答这两个问题，作者对世界银行和亚投行的环境社会评估机制进行了比较。首先，他们对两个金融机构的环境与社会方针进行了宏观的对比；之后，作者分析了2017年至2020年间，在印度，亚投行投资的20个项目与世界银行投资的7个项目，将两个组织的环境社会标准、不同领域的资金分配、总借款额以及风险分类政策都纳入考量。最后，作者选取了两个特殊案例，基于10项参数，对两个组织的环境与社会评估工具（ESA instruments）进行了案例比较研究。

二、 多边开发银行的环境与社会框架

可持续成为了多边开发银行议程的中心问题，而在多边银行制度体系内的“环境与社会框架”正与可持续发展有着高度的相关性。为了进一步理解亚投行与世界银行在其众多融资项目中是如何考虑环境与社会问题的，作者在这一部分对两个银行各自的环境社会政策文件进行了对比分析，并且强调了他们不同的项目风险分类。

（一）亚投行的环境与社会框架

亚投行的创建伴随着联合国可持续发展目标的提出以及巴黎协定的签订，二者作为可持续发展的里程碑，对环境与社会相关规定和标准都有着重要的贡献。那时欧洲国家对亚投行施加了巨大的压力，要求其适应国际的环境和社会标准，而中国也希望改变过往以牺牲环境为代价发展经济的刻板印象。在诸多因素的共同作用之下，亚投行环境与社会框架（ESF）应运而生，其中包括了环境社会政策（ESP）与环境社会标准（ESS），以支持银行与其客户共同实现生态和社会的可持续未来。根据这政策，客户有责任管控其项目的环境与社会风险及影响。亚投行的环境与社会框架提出了三个不同的标准，涵盖了环境与社会评估及管理，非自愿移民和原住民问题。

（二）世界银行的环境与社会框架

二十世纪九十年代中期，在经历了一系列由西方民间非政府组织领导的绿色环境运动后，世界银行首次了提出“安全保障政策”（safeguard policies）。而在2018年10月，世界银行完成了其最广泛的内部改革之一，用10个环境社会标准组成的新环境与社会框架，取代了原来的安全保障政策。这一文件所划定的规范和标准，保证了借款国不论是在项目实施期间和实施后，都可以保持良好的环境与社会实践，并且遵守与这一项目相关的国内国际义务。

三、 亚投行和世界银行在印度的项目（2017-2020）

作者选取了2017年至2020年间，亚投行与世行在印度的所有获准项目——总共27项，其中20个亚投行项目，7个世界银行项目，11个双方合作项目。印度拥有最多的亚投行项目——全球108个(截至2020年)批准的项目中有20个，在投资比例上和世界银行大致相同(约23%)——2020年世行在印度投资超过45亿美元，全球投资总额为770亿美元。此外，确立社会和环境风险类型的条件之一是客户的能力和承诺，而印度的经济能力和履约力能够满足这些要求。

作者在比较分析中考虑了两个银行的风险评级。亚投行共有三种风险分类——A类，B类和C类项目，而世界银行共有四种分类——高风险、较高风险、中风险和低风险。对于两个银行的合作项目之一——“印度新冠应急响应卫生系统预备项目”，亚投行将其评级为B类，而世界银行将其评级为“较高风险”。作者将二者的风险等级匹配，亚投行的A类对应世界银行的“高风险”，B类对应“较高风险”，而C类对应“中风险”和“低风险”。

作者根据项目风险分类、融资总额、不同领域的配额，整合这27个印度项目的相关信息，并进行了比较研究，并总结了二者的区别：第一，在借款总额上，综合考虑投资金额和项目数量，亚投行的投资相比于世界银行更加集中于高风险项目。第二，在不同投资领域的分配上，亚投行更加侧重于交通和能源领域的项目，分别占亚投行总项目的35%和20%，这也和亚投行成立文件中所预想的情况一致；相对来说，世界银行的投资组合更加分散和多样化，项目数量相对平均地分布于各领域、借款总额上。如果把新冠疫情相关项目（公共卫生领域）作为特殊因素排除的话，也能体现出分散化、多样化的特点。

四、 亚投行古吉拉特邦乡村公路项目和世界银行喜马偕尔邦国道改造项目

为了进一步研究两家银行项目之间的差异性和相似性，作者选取了其中两个具体的项目进行比较分析——亚投行的古吉拉特邦乡村公路项目（The Gujarat Rural Roads Project, MMGSY）和世界银行的喜马偕尔邦国道改造项目(Himachal Pradesh State Roads Transformation Projects)。选择这两个项目是因为它们同属于两家银行中的“交通”领域，都是“中风险”类别，而且所分配的资源也非常接近两家银行的平均水平。

亚投行的古吉拉特邦乡村公路项目总成本为6.58亿美元，其中一半为亚投行向印度提供的贷款，另一半来自借款人自己。该项目旨在通过为古吉拉特邦所有33个地区的数千个村庄提供全天候的乡村公路，实现村庄间的互联互通。世界银行在喜马偕尔邦州国道改造项目的投资额目前总计8200万美元，该项目有三个主要目标：一，建立一个能够保障基础设施并允许私营部门提供运输和物流服务的核心机构；二，为喜马偕尔邦的园艺业开发一整套物流系统，实现总体整体经济增长；三，减少交通事故，尤其是重大事故的发生率。

这一章节中，作者基于十项比较参数，针对这两个案例进行了比较分析，其中在五项参数的对比中体现出了亚投行与世行项目实施中的不同特点。

（一）行动计划文件

亚投行的项目行动计划共351页，文件中首先阐述了环境与社会管理框架（ESMF）、政策（ESMP）与评估标准(ESIA)的创建和实施，并且在《环境行为守则》中确立了九条操作准则，涵盖了营地建设、劳工权利和水土流失控制等内容。此外，亚投行的ESMP还囊括进了贯穿整个项目的环境与社会管理措施；世界银行的项目文件总共1208页，其中的ESMP针对项目各个不同阶段的各种环境和社会管理措施作了说明。此外，还详细介绍了一些具体机制，如申诉机制(GRM)和与项目监测有关的报告系统等。

（二）基底数据收集

亚投行项目的ESIA通过对这一印度区域相关数据，展现出该地区文化和社会的总体图景。亚投行从实地调研、公众咨询、专题讨论、政府官员评估以及社会基线等多个信息源收集数据，并将环境描述细分不同子项，如地理、降水、气候、土壤、自然文化遗产、森林覆盖、动物、植物、生态敏感地区、社会概况、人口分布（特别是土著人口分布）等。但在具体的数据来源上依然有些纰漏，例如项目文件中使用了2011年和2001年的印度人口普查数据并将维基百科作为资料来源之一；在世界银行项目中，基地数据的搜集范围除了在地区一级之外，还调查了受项目直接影响的地区——即在项目半径15公里范围内的相关数据。这些数据考虑了社会经济和环境方面，并综合了广泛的信息源(如公众咨询)和二手数据(来自印度气象部门和HP森林部门等)，同样将环境描述细化为不同的子项目，如土壤湿度、地下水和地表水治理、人口概况等等。

（三）与借款国相关政策、计划与方案的结合（PPPs）

亚投行的项目综合考虑了印度国内的相关政策与法规，与首席部长就关于部落问题的十点计划和关于土地征用的《圣雄甘地国家农村就业保障法》（the Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act）保持一致，充分尊重借款国当地的文化和法律；世界银行的项目文件中，除了性别问题外，几乎没有提及与借款国国内政策法规的结合，也没有明确说明印度相关的国内和国际项目。

（四）评估指标

亚投行的文件将这些指标分为与环境空气、水和噪音质量相关的三大类。共有15个指标和评价参数；世界银行的文件同样将这些指标分为三类，分别是环境状况、环境管理和业务绩效。但总计提出了19个评估参数，对空气、水、噪音和土壤进行了更为详细的评估。

（五）项目备选方案

亚投行的文件中几乎没有提到其他的项目替代方案；世界银行方面，该机构充分考虑这一地区项目的备选和替代方案，将定居点的拥挤、路边树木的砍伐、行人安全、环境质量、排水和该地区的发展等纳入考量，提出了一些具体的问题，并分析了面对各种环境与社会影响的不同解决方案。

五、 结论

通过对亚投行与世界银行环境与社会框架及项目的比较分析，可以看出亚投行的三个主要特点：一，相比于世界银行的多样化投资组合，亚投行更加侧重于在基础设施领域以及高风险项目的投资；二，在环境与社会分析的工具和标准方面，亚投行也做了简化和精炼，降低了其复杂性；三，也是更加重要的一点，亚投行对借款国国内的法律和政策表现出了更多的尊重，在双方政策和法规上的结合也做的更好。经过实证分析后，作者倾向于将亚投行定位为一个“中间道路”的多边银行，一方面它内化了部分世界银行现存的标准和规则，另一方面也有自己独特的创新之处。

【译者评述】

本篇文章针对亚投行和世界银行环境与社会政策进行比较分析，通过对比二者在具体项目实践中体现出的相似之处和不同点，对于未来亚投行如何在环境与社会领域更好地发挥作用提供了重要的参考意义。实际上，中国的发展故事是亚投行在援助发展中国家项目上的先天优势，由于曾经经历过借款国目前所处的阶段，拥有中国作为主要参与国的亚投行更能够理解借款国的需求和国民目前的心态。同时，亚投行项目也可以与“一带一路”倡议进行有机结合，两者相辅相成，共同推进。但需要重视的是亚投行进一步发展过程中的“去政治化”，即应当褪去其“服务中国外交”外界刻板印象，将“国际化”和“中立性”作为亚投行的醒目特征，发挥其作为一个新兴多边开发银行在全球环境社会治理中的重要作用。