作者：Sarah S. Stroup，明德学院（Middlebury College）政治学教授；Wendy Wong, 多伦多大学政治学教授。
编辑：陆会佳（“立学术”栏目编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业22级硕士生）
审校：吴雨馨（“立学术”栏目编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业22级硕士生） 陈桂琼（“立学术”栏目编译员，浙江大学国际组织与国际交流专业2021级硕士生）
来源：Sarah S. Stroup, Wendy Wong, Come Together? Different Pathways to International NGO Centralization, International Studies Review, Volume 15, Issue 2, June 2013, Pages 163–184, https://doi.org/10.1111/misr.12022
【期刊简介】
《国际研究评论》（International Studies Review）是国际研究协会（the International Studies Association，ISA）的学术季刊，为全球国际研究的当前趋势的研究提供了窗口。该期刊旨在帮助学者们参与对话和讨论，塑造未来的国际研究领域；帮助研究生和本科生了解国际研究中的主要问题，并确定有前景的研究机会；为教育工作者提供新的想法和研究。该期刊最新的影响因子为4.342。
【文章导读】
国际非政府组织（International Non-governmental Organization, INGO）的内部结构是由政治过程决定的，然而现有文献集中在其外部影响上，由此，本文通过提出和检验一系列关于国际非政府组织为何及如何集中其组织结构的主张，来探索影响非政府组织选择联合成为国际非政府组织的因素。理论研究发现，功能需求、不同行为体的相对权力、对合法性的需求以及捐赠者的要求都可能影响国际非政府组织的集中化。
【内容概览】
自20世纪70年代以来，国际关系学者越来越关注非国家行为体，强调国际政府间组织（IO）和国际非政府组织（INGO）的影响，但学术界对国际非政府组织作为组织的了解存在明显不足。学者们倾向于关注INGO的外部影响，而忽略了其内部政治和由此产生的组织结构，还从根本上忽略了一个重要的问题：许多国际非政府组织实际上是国家层面的组织团体，它们选择将不同程度的权力让渡给国际层面。
本文的集中化是指独立但志同道合的非政府组织在国际层面建立正式决策结构的过程，这在很多情况下意味着放弃对宣传推广和服务交付决策的单独控制。通过提出和检验一系列关于国际非政府组织为何以及如何改变其组织结构以集中权力和决策的主张，文章评估了影响非政府组织选择联合成为国际非政府组织的内外部动力。文章聚焦两个问题，一是为何那些只有松散隶属关系和义务的非政府组织会决定集中化，二是什么决定了这些团体在形式和内容上的聚集方式？它们如何在各种可能的结构中进行选择？
文章认为国际非政府组织集中化的程度和类型是由非政府组织家族中的强势成员决定的，他们首先寻求最大化自己的利益，保持自己的合法性，同时也提高自己的效率。
一、组织设计的理论
本文聚焦于两个关键时刻：一是最初决定与非政府组织大家庭的其他成员正式合作；二是随后围绕集中化合作的形式和内容的决定。虽然权力集中化在很大程度上是非政府组织内部的过程，但外部因素可能会塑造其治理的形式和内容。
首先，集中化的结构能更好地帮助组织解决某个特定问题。在新自由主义机构主义者看来，国家建立国际组织是为了克服集体行动问题，并解决相互依存条件下存在的复杂问题。
第二个动因在于内部参与者的权力。国际非政府组织的集中化，可能由国际非政府组织家族中的强大成员预先决定的。但其偏好并不完全决定新的集中化结构的形式和内容，因为强势者会向非政府组织家族中弱势的成员进行补偿支付以维持组织的团结。
第三，国际非政府组织改变结构，并非服务于利益计算，而是为了保持其作为预期受益者代表的合法性。显示适当的外部压力可能促使国际非政府组织集中化，并采取符合外部期望的特定结构。
最后，应组织财政支持者的外部要求而集中化。依赖外部支持的组织可能别无选择，只能采取其资助者所要求的结构和策略。但捐赠者并不只是向顺从的国际非政府组织发出指示，它们也可以塑造捐赠者的偏好。
文章以两个世界上最大的私营救济和发展类国际非政府组织——国际乐施会（Oxford Committee for Famine Relief，Oxfam）和国际救助儿童会（Save the Children International）为例，探讨了它们的变革过程。
（一）乐施会：协作推广
起初的乐施会是各地分散的。80年代末，英国乐施会清楚地认识到，如果它不与其他乐施会联合，集中力量进行价值推广，就无法有效倡导反贫困。1994年，英国乐施会和比利时乐施会已采取初步行动，与荷兰发展巨头Novib和澳大利亚的海外社区援助组织以及亚洲和美洲的现有乐施会合作。1995年，国际乐施会应运而生，并发展成为由15个独立的“姐妹”非政府组织组成的联合会，以避免在研究、推广和最终的实地项目方面的重复工作。
国际乐施会使其运动具有连贯性，并有能力在国际组织，以及基层工作中倡导乐施会的立场，其国际办公室旨在促进乐施会之间的协调，并建立一个有利于用统一声音说话的结构。乐施会将宣传推广的工作放在首位，并利用传播技术来推动发展，但对实地行动的统一性强调得很少，这使乐施会在救济和发展领域与其他组织有所不同。
（二）救助儿童会：统一规划
救助儿童会是世界上最古老的国际救济和发展机构之一，成立于1919年，这个非政府组织的集中化进程与乐施会的进程明显不同。1988年，各国的救助儿童会分会创建了国际救助儿童联盟，最初，该联盟只是向成员组织提供信息并促进互动。十年前，救助儿童会开始对其全球计划进行了彻底的重组，然而项目整合失败，各国分会对于什么是改善儿童生活的最佳发展战略这个问题争议颇大。随后，救助儿童会请来了波士顿咨询公司（BCG），讨论改善协调的其他方法。BCG与组织工作人员合作，制定了一个名为“统一存在”的试点项目。2006年，国际联盟授权扩大“统一存在”计划，最终目标是在每个外地办事处建立统一的存在。
随着实地项目的整合，该组织也在国际层面也进行了重组和集中化，2009年成立了国际救助儿童会。理论上，成员将集中资源，然后将这些资源分配给国家项目。国际项目组（IPU）进行全球战略决策，总部设在伦敦的国际秘书处，负责监督六个主要地区办事处，并与国家办事处协调。在服务集中化的同时，救助儿童会还开始在国际推广和政策工作方面进行一些有限的合作，成立全球推广工作组。该小组由来自不同救助会的宣传人员组成，就选定的政策立场形成共同意见，并向救助儿童会的首席执行官提供建议。
二、国际非政府组织改革的过程：乐施会和救助儿童会的比较研究
乐施会和救助儿童会都建立了集中的结构，明确地将国家级组织的命运联系在一起，并试图扩大其范围和影响。然而，其改革的开始和进行方式截然不同。通过分析发现，权力、先前的选择和对合法性的感知需求，是最初决定集中化和随后决定合作形式和内容的关键驱动因素。
1. 功能需求
对功能的关注将为集中化的选择提供依据，突出表现在推广与服务上。推广需要大量的协调。信息越连贯，一个组织就越能在多个治理层面上有效地满足其政策要求。虽然服务提供需要灵活性，但也需要共同的协议，而集中化将有助于这些协议的发展。此外，服务提供的集中化也可以更好地利用规模经济的优势。
功能方面的考虑因素对每个国际非政府组织都有不同的影响。英国乐施会的政策部门是首批关注功能的部门，为了取得国际推广工作的成功，制定正式规则，要求所有非政府姐妹组织参与制定共同的政策平台，最终影响了组织形式。
与乐施会相比，救助儿童会在政策和推广问题上的参与度较低，因而在实地合作方面耗时更长。虽然加强机构间的合作可以促进服务的提供，但这种合作可能不是成功的必要先决条件。此外，救助儿童会也意识到在提供服务方面进行合作的功能需要，各地救助儿童会的分散性让工作混乱且低效。因此，非政府组织家族的所有成员（无论大小）都认为集中化将提高他们完成任务的能力。
但是，这些功能考虑本身并不足以推动集中化。一旦乐施会和救助儿童会决定集中化，最初的形式在某种程度上是由功能需要决定的，但影响这一进程的是强势成员。
2. 强势成员的偏好
在乐施会和救助儿童会，非政府组织大家庭中强势成员或是直接带头，或是间接促成最初的集中化决定，但一旦进程到位，强势成员就无法决定集中化的形式和内容。相较而言，弱势或较小的分会可以对一般性讨论做出贡献，并从较大的分会那里获得让步。此外，对合法性和代表性的关注也削弱了强势分会的影响力。
以乐施会为例，英国分会是走向集中化的领导者，这意味着推广方面的合作被优先考虑。如今，英国乐施会与国际乐施会密切合作，而且英国乐施会的许多想法最终成为国际乐施会的活动。不过，官方投票时，不同乐施会之间的权重是相等的。
救助儿童会的情况更为复杂。美国救助会和英国救助会共占国际救助会总收入的三分之二。直到这两个最大的分会都支持集中化这一进程，统一过程才开始。最初，无论是美国救助会还是英国救助会都不想集中进行全球推广与传播，也没有决定组织的新内容，反而是中等规模的救助儿童会成员帮助塑造了集中化的形式和内容。
案例表明，虽然强势成员的偏好会对集中化造成影响，其领导力也为变革创造了条件，但集中化的形式和内容是在一个协作的过程中确定的。较小的乐施会在新的“一章一投票”结构中获得了很大的权重，而弱势的救助儿童会则对全球结构和方案的统一有很高的参与度。总而言之，在决定统一之前的相对权力决定了结构和内容的变化，但集中化仍需要更大的行动者的共谋才能发生。
3. 对适当性和合法性的关注
对国际非政府组织在救济和发展中的作用的适当性与合法性的关注不仅影响了集中化的决定，还塑造了这种结果的形式和内容。
当最初的乐施会和他们的合作伙伴在国际运动中发挥更积极的作用时，集中传播推广层面的职能就显得尤为必要。不同乐施会的立场是否一致的问题，构成了组织变革的部分动力。每个成员都有自己的优势，因此，乐施会大家庭中的开放性趋势既是原因，也是姐妹组织各自优势的结果。
救助儿童会也致力于保持其在外部利益相关者眼中的合法地位。相较乐施会，国际救助儿童会有更多来自南方国家的成员，约占一半的数量，它们为非政府组织大家庭提供了一个发出南方声音的机会。在新的国际救助组织结构中，董事会由成员组织选举产生，这为南方提供了更多的代表机会。然而，正式的规则确实使权力向更重要的分会倾斜，因为14个席位中有9个由最富有的分会选出。
因此，对合法性和权力的关注决定了国际乐施会和国际救助儿童会的正式结构和非正式决策过程。虽然乐施会的规则给予所有成员以平等地位，但如果没有英国/荷兰乐施会的同意，大多数目标是无法实现的。同样，救助儿童会的新国际结构虽然更具参与性，但较富裕的分会仍然有特权。因此，虽然合法性问题为集中化努力提供了动力，但迄今为止，它们还没有完全渗透到正式和非正式的组织结构中。
4. 捐赠者的压力
集中化的努力并非始于捐助者的要求，但其形式和内容受到捐助者的影响，捐赠者可能会激励结构性变革。
乐施会和救助儿童会的早期集中化支持者所面临的挑战是如何说服非政府组织大家庭的成员相信合作的好处超过了牺牲组织自主权的成本。早期，在双边捐助机构之间协调有限的时代，这种自主性可能更有价值。然而，在过去的十年里，这些捐助机构建立了一套对外援助“最佳实践”的共同标准。国家层面关于援助协调的对话削弱了内部反对集中化的声音。
监督和评估对捐助机构的重要性可能也是推动国际非政府组织集中化的一个因素。一个能够通过国际联盟展示更大的全球影响力的非政府组织，可能会使捐助机构更容易管理赠款，同时消除非政府组织内部的低效率现象。
然而，几乎没有证据表明捐助方的压力是每个非政府组织最初决定集中化的动力。如乐施会的支持者对宣传的重视可能促使其通过合作来提高传播推广能力，但其结果不一定是建立一个强大的国际秘书处。在救助儿童会，不同捐助者的态度也有所不同。总之，随着资金选择范围的缩小和捐赠者之间的合作，集中化的动机变得更加强烈，但财政方面的考虑似乎并不是乐施会和救助会决定何时集中化的主要动力。
三、结论
并非所有国际非政府组织都能形成全球性的结构，它们也可以将权力置于国家而非全球层面。然而，所有的国际非政府组织都面临着两个选择：如何扩大他们的全球活动（这可能需要内部的组织变革）和如何与该领域的其他国际非政府组织建立联系（这可能需要内部变革和外部联系）。
非政府组织在将活动集中到国际非政府组织时面临着一些激励和限制。根据假设，相对权力、对合法性的需求和一些功能上的关注塑造了新的非政府组织结构的形式和内容。文章认为权力和原则同时发挥作用，形成了国际非政府组织之间的常规化合作模式。
乐施会和救助儿童会的案例分析表明，一旦非政府组织选择建立国际机构，在集中化选择方面可能没有“最佳做法”。它们代表了不同的救济和发展模式，解释了组织集中化的类型与变革时间的差异。本文将国际非政府组织的内部驱动因素与外部环境因素结合起来，探讨了其内部结构本身，以及鉴于其自身目标和周围环境的变化，组织结构如何随时间推移而改变（或不产生改变），为组织设计和组织变革领域的研究做出了贡献。政府或非政府层面的组织变革并不是偶然的，未来研究需对国际非政府组织和国际组织的政治进程予以更多关注。
【译者评述】
非政府组织与政府间组织不同，即使它们共享一个名字，它们在各个国家依然可以拥有彼此独立的分会。非政府组织要想成为国际非政府组织，就需要进行集中化，不过集中化的形式多种多样，每个组织选择集中化的原因也各不相同。
乐施会与救助儿童会是救助与发展领域的“领头羊”，在国内这两个组织也发挥着重要的作用：乐施会在内地开展工作超过35年，截至2022年3月，该机构的项目遍布内地31个省、自治区及市，累计的大小项目，数目超过3,900个，投入资金总额超过17亿元港币。受益群体主要是贫困农民、少数民族、农民工、妇女和儿童等，受益人口超过1,449万人；救助儿童会2021年项目遍布云南、上海、新疆、广东、河北、山西、广西、江苏等地，直接受益人数将近90万，资金总投入多达5000万人民币。
本文以乐施会与救助儿童会为例，来说明非政府组织集中化的不同做法，验证作者之前提出的4种途径，逻辑清晰，结构严密，理论支撑扎实。在大多数学者更多关注国际组织，而忽略国际非政府组织，特别是其内部结构的背景下，本文为学术界提供了更新的观点。
