作者：沈诺（北京大学国际关系学院2021级本科生）

引言

现有的国际关系理论为国际组织的生成动力及建立过程等提供了丰富的解释，然而对发生学的聚焦可能在一定程度上弱化对国际组织建立中失败尝试的思考。理解一个国际组织为何无法成功建立，理解先行国家的设计构想和领导愿望为何难以实现，对于更好认识国际组织的产生条件与一般特征具有别样意义。

通常认为，1815年成立的莱茵河航运中央委员会是现代意义上最早出现的国际组织。在此后的二百多年中，成功建立并有序运行的国际组织不胜枚举，但也有诸如国联等以失败告终的尝试。冷战结束后，虽然各方力量的此消彼长和相互竞争依旧存在，世界在大体上进入了相对稳定的发展格局。以联合国为核心的国际组织群在国际社会的治理中发挥了重要作用，功能延伸至政治、经济、社会、生态等多方领域；与之同时，在时代发展需求与国家实力提升的推动下，一系列新兴组织应运而生，如亚投行便是二十一世纪国际组织创设的成功实践。然而，新兴国际组织的建立并非一日之功，也不是有志竟成，一个成功的实例背后是更多已然夭折的方案构想。当先发国家早已在重要领域的国际组织中站稳脚跟，他国该如何破局？

本文尝试探讨20世纪90年代日本发起的亚洲货币基金组织（Asian Monetary Fund，简称AMF）最终未能建立的原因，详细追溯其从提出到受反对、从短暂复兴到最终被证明难以实现的过程，以期从中一窥作为现有秩序“挑战者”的新兴国际组织的建立困境，进而收获对影响国际组织创设各因素的更深入探查。

一、亚洲货币基金组织的提出、进展与失败

1997年席卷亚洲的金融危机是日本提出建立亚洲货币基金组织的直接动力，但这并非一个笔直的决定。在始于泰国的早期危机阶段，日本拒绝直接向泰国政府提供双边援助，而是支持国际货币基金组织（International Monetary Fund，简称IMF）的已有框架，由IMF进行贷款援助。这似乎是放弃了一次展现区域领导力的绝佳机会。（Lee，2006:347-349）然而在重新评估国际货币基金组织的援助计划后，日本政府的态度出现了根本性转向。日本财政大臣于当年九月在七国集团和IMF的年会上提出由亚洲国家建立亚洲货币基金组织，即当亚洲出现经济危机时，由亚洲货币基金组织首先救援；组织共进行1000亿美元融资，其中一半由日本出资，另一半由中国内地、香港、新加坡和韩国等共同出资。（卞政惠，2003:10）日本的AMF提案完全将美国排除在亚洲的经济秩序之外，从出资份额的分配也能明确看出其谋求在新组织中绝对的领导地位，这与其先前支持IMF发挥主导作用的态度可谓大相径庭。

理解日本的态度转变首先要理解IMF与美国的关系。IMF是在世界范围内具有广泛影响力的政府间国际金融组织之一，由美国主导，运作具有较强的意识形态色彩。从宗旨上看，IMF致力于维护国际汇率稳定，加强国际间经济合作；通过提供短期贷款解决成员国收支不平衡而产生的外汇资金需求，避免出现大幅波动。在实践中，它也是一国在发生金融危机时的主要求助对象，被视作国际社会的“最后贷款人”，但与援助贷款相伴而行的也包括一系列强制性措施与限制内容。（赵春明，2002:13）日本财政部进一步了解IMF救助行动后得知在实施中较为严苛的计划是由美国财政部带头制定的，由此开始怀疑美国对亚洲危机管控的真实态度，以及其在援助之外的更多意图。

此外，在救助亚洲金融危机的具体实践中，IMF的援助存在时间滞后且力度不足的问题。附带的政策建议也因为对受援国实际情况判断出现偏差而导致了更严重的负面影响，如要求印尼紧急关闭银行造成了新一波的经济恐慌。IMF的西方利益至上还体现在于贷款条件中加入了有益于发达国家的市场开放政策，譬如要求韩国取消贸易补贴、消除进口许可制度等。（赵春明，2002:13）以上令人不甚满意的援助行为使日本坚定了要在亚洲建立独立的货币基金组织作为应对波动的区域自卫机制，使之“在与其互补之外保留区域特色和自主权”。（Lee，2006:356）

彼时的日美关系仍处在同盟的基本轴上，日本决意走出美国主导的货币基金框架自然首先受到了美国的反对。一方面，美国持续以同盟关系向日本施压，坚决维护本国及IMF在世界金融危机应对中的主要地位；另一方面试图说服其他国家拒绝AMF提案。而随着日本在AMF构想中注入越来越多的自主与独立权，IMF也因担忧自身的话语权、影响力受限而坚定了对提案的反对态度。以中国为代表的一些亚洲国家同样不满于日本的领导意图，对AMF的框架提出了质疑。日本追求建立相对独立于美国和IMF之外的新组织所收到的批评声还来自国内，如高度重视美日关系的外交部便曾施压要求调整方案。（Lee，2006:358）

在重重阻力下，AMF的初步提案最终被日本撤回。尽管如此，将货币基金组织亚洲化的想法仍未被彻底放弃。2000年5月，聚焦地区货币互换的“清迈倡议”在东盟+中日韩财长会议上通过，被视为通向亚洲货币基金的跳板。七年后“清迈倡议多边化”进一步达成，标志着谋求地区互助的东亚货币与金融合作正在稳步前行。但纵然功能性的补充和安排在不断增加，AMF的实体构建却越来越少地被提及，似乎最终消失在了地区难以弥合的根本分歧中，成为金融危机历史的一段注脚。

二、亚洲货币基金组织创设失败的原因探析

（一）复杂的地缘政治环境与利益冲突：倡议国缺乏绝对话语权与权力资源

任何国际制度的建立与对国际秩序的重新塑造都需要以国家权力为支撑，制度竞争的根基是权力竞争，这在国际组织运作的具体领域体现为一国在特定互动场域中需具备有效的话语能力与权力资源禀赋。日本于20世纪60年代末成为世界第二大经济体，随着在世界经济中的份额不断增强，其变更国际货币制度、增强本国在金融领域影响力的愿望也愈发强烈。在AMF的构想中，拥有大量财富积累和外汇储备的日本是当之无愧的领导者；然而日本的发展成就并未赋予其相较于其他地区强国及美国的绝对优势，在多极力量的博弈场中，AMF的筹建之路注定充满权力制衡与利益纷争。

作为亚洲的两个地区强国，中国和日本的紧张关系深刻影响着地区性国际组织的建立。无论是战争时期遗留下的猜忌和不信任，还是冷战后对地区影响力和领导权的追逐，中国的实力增长冲击了日本设想独领AMF的实现可能。中国不愿接受一个由日本主导的经济机构，同时更担忧这是日本建立“日元集团”的垫脚石。在倡议提出之初，还有韩国和东盟等表示支持，但其后也均在美国的影响与要求下改变了态度。

亚洲的经济秩序深受美国影响：对众多东亚国家而言，美国是其主要的出口市场，这成为金融危机期间美国用以影响亚洲国家立场的重要政策工具。日本的经济发展同样严重依赖对美出口，建立AMF进而推动日元国际化、“去美元化”将会降低已与美国市场绑定的日本厂商的出口能力，从而影响整体经济的走势。（黄琪轩，2017:12）除此之外，受到日美同盟的限制，日本难以脱离美国的意志影响与军事支持在亚洲地区独立谋求主导权。每当它的尝试触碰到日美关系核心利益时，日本的选择通常都是后退，由是便不难理解为何将美国排除在外的AMF提案最终不了了之。

（二）未形成集体合作共识和共同目标

榊原英介在1997年提出建立亚洲货币基金组织时明确指出，AMF将通过迅速向亚洲国家提供紧急资金而不附加类似IMF条件的方式来捍卫经济发展的“亚洲模式”。（Narine，2001:248）该提议直接导向集中亚洲力量应对金融危机，似乎构建了一个合理的目标与共识。然而，究竟有多少亚洲国家和地区愿意为AMF所需的1000亿美金出资？这在供需层面形成了一个悖论：需要获得AMF支持的国家和地区（如在金融危机中较早受到打击的泰国、印尼）往往无力进行大额出资；但被日本囊括进融资计划的中国、新加坡等国却并不如小国那么依赖国际组织的贷款援助，能从AMF得到的相对收益小。（余永定，1999:19）这些潜在出资国同样可以直接通过双边援助与多边安排实现对地区国家的救助，在此情况下，AMF的建立似乎缺乏充分的必要性，难以为他国创造优于其他手段的共识选择。

建立国际组织的初衷当是以一套完善的制度和规范推进集体行动，进而促进共同目标的实现。美国设计教科文组织的失败尝试证明了在国际组织中突破成员共识、片面植入自身战略目标的不可行（刘莲莲，2022:75），而后世接续的失败实践证明这一历史经验未被完全吸收。在对日本进行意图分析后，能够发现建立AMF蕴含着日本在国家利益上的更大野心。首先是推动日元国际化的尝试，东亚金融危机为日本提供了推广日元的极好机会，其期望在通过亚洲货币基金为地区国家提供贷款援助的过程中增加日元在地区贸易结算和资本交易中的使用量，提高日元在东亚经济中的地位，为国际化打下基础。（卞政惠，2003:11）日元的国际化能带来便利外汇风险管理、巩固东京的金融中心地位以及提高宏观经济稳定性等诸多积极影响。（Katada，2008: 401）此外还有经济学家指出，建立AMF也有助于挽救日本本国银行，因为日本曾向亚洲各国发放了数额庞大的贷款，突如其来的金融危机使银行不良债权大量增加，为经济运行带来一定风险。（余永定，1999:18）

货币基金组织亚洲化的困境之一在于区域集体行动的冲突与具体合作目标的分歧，东亚地区内部的政治、经济和历史背景存在着明显差异，错综复杂的利益关系网络降低了集体合作的可能性，日本在共同目标外的私利追求更是引起邻国的反感。缺乏统一的合作目标与共识，区域化国际组织的建立尝试也因而以失败告终。

（三）来自同类组织的竞争与本体构建缺陷

国际体系运行至今，其间格局已经大致确定，新兴组织面临着与初创期时截然不同的发展空间。如何避免新组织与既有组织在机构与职能上的不必要重叠，如何最大限度地减少资源浪费、弱化竞争对抗，是建立国际组织必须要考虑的问题。

正如上文所言，IMF是最具权威性与影响力的国际金融组织之一，代表西方发达国家主导下的全球货币与基金体系。日本政府的AMF提议展现了日本意欲同美国以及美国具有唯一否决权的IMF展开制度竞争，这对AMF应有的制度设计和运行能力提出了更高要求，但这没有在初步构想中得到实现。在AMF的具体运作形式上，相关国家意见不一：日本最初将其设想为一个可以迅速支付的资金池，在运作前便完成所需融资；马来西亚总理对此提出了新的构想，建议将AMF定位为一个小型的区域性筹资组织，深入和持续地参与货币合作。（Bird，2000:138）此外，各方就AMF是否需要将美国纳入以及领导权归属的问题也立场各异。

抛开其他条件性功能与建立形式不谈，在应对金融危机面前，建立AMF的主要理由与诉求在于其能够较IMF更加迅速、可靠地提供资金援助，同时援助方式应当是优于IMF的（如减少附加条款）。对于这一诉求的实现存在着两个问题，其一是资金、技术支持的来源。在实操中，并非所有亚洲国家均愿意进行大额出资，美国也拒绝将IMF与世界银行的资金用于支持AMF。因此，AMF是否能实现预想中的危机贷款值得商榷；且哪怕聚集了足够的地区外汇储备，未从根本上断绝货币攻击活动也不能制止危机爆发。其二为西方国家提出的“道德风险“问题，即若将削减附加条件当作AMF相较于IMF的优势，放弃如政策指导等与贷款并行的要求，将降低亚洲国家对再次爆发金融危机的忧虑，减弱他们的改革动力。（余永定，1999:17）、

AMF建立后与IMF的关系也不尚明晰。在IMF与西方国家眼中，AMF的区域性决定了其不可能与IMF般拥有系统性的调控作用。因而，AMF将作为IMF的一个亚洲分支以更好地针对区域危机采取行动，不依赖美国的资金，但仍以IMF阐述的政策原则为指导，并从属于这些原则。（Narine，2001:246）而在经济危机中对IMF公信力产生质疑的亚洲国家显然不愿如此，如日本早期提出的取代型构想，由AMF在亚洲取代IMF，促进和维护亚洲的“发展型资本主义”。这一将重塑亚洲金融领域的提案遭遇了来自既有秩序维护者的竭力阻止，两个机构在职能上的重叠与在权力分配上的冲突消减了AMF成功建立的可能性。

三、总结

现有实践表明，AMF似乎再难于可预见的未来中成型，成为日本无果的尝试。国际组织的创设不仅依赖本体构建、制度设计和组织方案的完善，同样与集体共识、领域内利益网络息息相关，是在多重因素叠加影响下的进程。货币基金组织亚洲化的失败是金融领域国际组织建立困境的一个缩影，对其的梳理也有益于更清晰地认识新兴国际组织面对的复杂环境，助力对国际组织发生论的多向思考。

参考文献

[1] 余永定：《货币基金组织亚洲化尝试——〈亚洲货币基金〉和亚洲经济合作》，《国际贸易》1999年第8期，第17-19页。

[2] 赵春明，焦军普：《国际货币基金组织在亚洲金融危机中的负面作用分析》，《杭州师范学院学报（社会科学版）》2002年第5期，第12-16页。

[3] 卞政惠，周丽华：《东亚货币合作的现状、条件及可能模式》，《亚太经济》2003年第6期，第10-13页。

[4] 黄梅波，朱丹丹：《亚洲货币基金建设及其与IMF的关系》，《亚太经济》2013第2期，第23-29页。

[5] 黄琪轩：《国际货币制度竞争的权力基础——二战后改革国际货币制度努力的成败》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期，第5-13页。

[6] 刘莲莲，吴焕琼：《美国设计和领导联合国教科文组织何以失败》，《国际展望》2022年第5期，第63- 82页。

[7] Bird, Graham and Ramkishen S. Rajan, “Is there a case for an Asian Monetary Fund?” World economics (Henley-on-Thames), 2000, 1(2): 135-144.

[8] Narine, Shaun, “ASEAN and the Idea of an Asian Monetary Fund: Institutional Uncertainty in the Asia Pacific,” Non-Traditional Security Issues in Southeast Asia, Singapore: Institute of Defence and Strategic Studies, 2001: 237.

[9] Lee, Yong Wook, “Japan and the Asian Monetary Fund: An Identity–Intention Approach,” International Studies Quarterly, 2006, 50(2): 339–366.

[10] Katada Saori, “From a supporter to a challenger? Japan's currency leadership in dollar-dominated East Asia,” Review of International Political Economy, 2008, 15(3): 399-417.