作者：谢锦伟，北京大学国际关系学院2021级本科生。

引言

国际组织的机构设置和决策模式是其制度设计的关键环节，也是这一国际行为体组织化、制度化的重要表现。20世纪90年代以来，国际组织发展进入相对成熟期，在机构设置方面愈来愈呈现相似的特征，大体由全体机构、执行机构、秘书处与其他机构组成；在决策模式方面，大致可分为投票表决和共识决策两种机制。由于成员结构、目标宗旨等差异，不同国际组织的机构安排和决策机制也存在“异质”的特征，恰当的制度设计利于促进组织行动方案的落实，彼此补充，相互协调，推动构建一个和谐共生的国际社会。

当今世界众多的多边开发银行组织，无论是规模庞大的世界银行，亚洲、欧洲等区域性开发银行，还是发展中国家为主体的拉丁美洲开发银行，均大致由掌握最高决策权的理事会、执行日常决议的董事会、负责组织运营的行长及副行长等多级机构组成。无独有偶，由巴西、俄罗斯、印度、中国和南非这几个金砖国家（BRICS）共同创立的新开发银行（New Development Bank，简称NDB）亦是如此。但这一国际金融机构的独特之处在于平等的股权分配和表决权，在机构设置上具有自身特色。本文尝试从机构设置和决策模式的角度，通过与亚洲开发银行、拉丁美洲开发银行等其他多边开发银行的横向对比，探讨新开发银行的创新模式及其深层动因，延及“南南合作”的问题，以期提供认识后发国家组建的新兴国际组织在全球治理中角色的新视角。

卢拉总统与罗塞夫行长在新开发银行总部

图片来源：NDB.int

一、金砖国家与新开发银行

（一）金砖国家新开发银行的建立历程

2001年，高盛首席经济学家吉姆·奥尼尔（Jim O'Neil）主要基于国内生产总值、人口规模等经济指标，将巴西、俄罗斯、印度和中国定义为“金砖四国”，初衷是为跨国投资和金融服务提供便利。2003年，高盛公布的报告《“金砖四国”之梦：通向2050年之路》影响广泛，“金砖四国”的术语由金融投资领域扩展至国际政治领域，成为各界热议的话题（施廷克尔，2017：8-10）南非2010年加入后，“金砖四国”（BRIC）成为“金砖国家”（BRICS），金砖国家领导人年度峰会逐渐制度化，并达成一系列合作共识。“新开发银行”是金砖国家合作机制进一步成熟的产物：成立“多边开发银行”的倡议，最早由印度于2012年在第四次金砖国家领导人峰会上提出。次年，五国在第五次峰会上就此达成共识。2014年，以“包容性增长的可持续解决方案”为主题的第六次金砖峰会公布《福塔莱萨宣言》，金砖五国宣布签署金砖国家开发银行协议，规定“开发银行法定资本1000亿美元”，“初始认缴资本500亿美元，由创始成员国平等出资”（新华网，2014）。2015年，金砖国家新开发银行正式建立，孟加拉国（2021.9）、阿联酋（2021.10）、埃及（2023.2）等新成员先后加入。

（二）特定时空范畴下新开发银行的理念与实践

欲理解“新开发银行”的理念与实践，须将其置于特定时空范畴中考量。

其一，金砖五国代表了区别于发达经济体的新兴经济体，即新兴市场和发展中国家（Emerging Markets and Developing Countries，简称EMDCs）。根据国际货币基金组织（IMF）《世界经济展望》（World Economic Outlook）的统计数据，这一群体对全球经济增长的贡献率不断上升，尤以中国和印度为典型。EMDCs的经济规模与增速显著提升，在世界经济格局中的地位日益提高（潘庆中等，2015：135-136）。以金砖国家为代表的EMDCs在重要国际问题和全球治理上的共同理念，或可称为“金砖共识”，新开发银行作为“南南合作”的新模式正是金砖共识制度化的体现（朱杰进，2016：5-10）。

其二，新开发银行聚焦“基础设施建设”和“可持续发展项目”两大领域，是对世界银行、区域性开发银行等机构的有益补充而非竞争关系。尽管金砖五国也是不同的区域多边开发性银行的成员，但投票权重有限，难以在具体项目上获得资金支持（汤凌霄等，2014：57）。2014年签署的《关于新开发银行的协议》第1条首先规定了银行的宗旨：“银行应为金砖国家和其他新兴经济体和发展中国家的基础设施和可持续发展项目调动资源，补充多边和区域金融机构对全球增长和发展的现有努力。”根据《新开发银行的总体战略：2017-2021》，“可持续的基础设施发展”是银行融资的核心，约三分之二的贷款将用于该领域项目的建设（NDB’s General Strategy, 2017-2021: 33）。而题名为《为可持续的发展扩大融资》的新开发银行2022-2026年总体规划则指出，在新冠疫情大流行和气候变化的背景下，新开发银行将继续为EDMCs的基础设施建设和可持续发展调动资源，促进绿色复苏和包容性的经济增长（NDB’s General Strategy, 2022-2026: 7）。

二、“平权机制”：“金砖特色”的机构设置与决策模式

国际组织的制度设计需要反映集群内部权力结构，现有绝大多数多边开发银行会依据不同成员国的经济规模等指标划分认缴的股份，由此便出现不同的投票权权重，大国和小国在国际组织内的表决权便出现较大的差异。然而，尽管五国在经济规模、经济增速等方面存在较大差异，新开发银行却出现金砖国家拥有同等表决权的现象，组织内部的权力分配始终遵循平等原则。笔者认为，这种“平权机制”是最具“金砖特色”的一点，是“金砖共识”在制度设计、权力分配结构中的体现，具体表现在金砖国家新开发银行的机构设置和决策模式中。

（一）新开发银行的组织机构

如图1所示，新开发银行同其他多边开发银行类似，机构设置亦由理事会、董事会、行长和副行长等几级构成，董事会下属21个部门（Department），行长和4位副行长领导24个分支机构（Divisions）。银行理事会（Board of Governors）相当于全体会议机构，掌握组织的最高决策权，由8个成员国（5个金砖国家以及3个新成员国）各派遣1名理事和1名候补理事组成；银行董事会（Board of Directors）相当于组织的执行机构，行使理事会授予的权力，负责银行的运营事务，金砖五国各拥有1名董事和1名候补董事代表，3个新成员国共拥有1名董事和1名候补董事代表；高级管理层（Senior Management）由1名行长和4名副行长（President and Vice-Presidents）组成，分别来自5个金砖创始成员国，行长负责银行的日常业务，4个副行长分管机构运营、风险评估、行政管理、财务预算等具体业务。

从新开发银行机构的人员代表来看，BRICS拥有同等的代表席位，无论是在理事会、董事会还是高级管理层的职员结构中，几乎都是均等分配。孟加拉国、阿联酋和埃及等3个新成员国在理事会、董事会也拥有自己的代表。既注重新兴市场和发展中国家之间平等的原则，又突出新开发银行的“金砖性”。

（二）新开发银行的决策模式

《关于新开发银行的协议》第2条规定：“初始认缴资本应当在创始成员国之间平均分配。每个成员国的投票权应等于其在银行股本中认购的股份。”《福塔莱萨宣言》第12条关于创始成员国平等出资也进行明确的规定。新开发银行在实践中积极落实这一共识：银行初始认缴资本500亿美元，每股10万美元计50万股，在金砖五国间平均分配，即创始成员国认缴100亿美元，计10万股。根据协议条文规定，均等的出资比重和股权分配，意味着BRICS在新开发银行拥有同等的投票权和话语权。这正是基于“平等原则”的金砖共识的体现。

金砖国家新开发银行组织结构图

图片来源：https://www.ndb.int/governance/organisational-structure/

（三）问题与反思

然而，金砖银行平权的决策模式并非当今多边开发银行的主流。以亚洲基础设施投资银行（AIIB）为例，亚投行根据成员国的经济体量等指标来分配权力，不同国家在决策表决中拥有不同的投票权重。（叶玉，2019：53）新开发银行独特的权力分配结构在学界也招致一定的批评声音：如潘庆中等人认为，这一机构成员的投票权与其实际经济地位不匹配，可能会导致效率损失（潘庆中等，2015：146）；吴瑕深析新开发银行内部治理的问题，认为平权表决机制不能很好反映与国家实力相匹配的话语权，会造成银行的低效率（吴瑕，2020：146-47）。

碍于文章篇幅和笔者学识，本文不对“平权机制”是否影响多边机构效率进行过多分析。单就事实层面而言，在一定程度上，“平权机制”是金砖国家领导人第四次、第五次、第六次会晤达成的共识，并见于《德班宣言》、《德里宣言》以及《福塔莱萨宣言》等正式文件。笔者认为，这一具有“金砖特色”的机制折射出新兴经济体更加倡导平等互利的国家关系，推进国际关系民主化的强烈愿望。相比更具自由竞争色彩的“华盛顿共识”，“金砖共识”显然拥有“平等”的底色，二者的关系既是自由观与平等观在国际政治领域的角力，又是居于国际社会不同位置的发达国家和发展中国家、发达经济体和新兴经济体相异诉求的表征。

结语

2023年4月13日，巴西总统卢拉抵达上海，当天前往新开发银行总部大楼，会见新任行长、巴西前总统迪尔玛·罗塞夫。卢拉在此行中表示，金砖国家新开发银行是金砖国家合作的产物，旨在创造一个更少贫困、更少不平等和更多可持续性的世界。这一具有特殊意义的国事访问行程安排，印证了新开发银行在促进金砖国家协调合作的多边关系之中所发挥的积极作用。新开发银行是巴西、俄罗斯、印度、中国和南非等金砖国家合作的进一步延伸，也是新世纪以来新兴市场和发展中国家在金融投资领域的探索实践。新开放银行的机构设置和决策模式彰显基于平等原则的“金砖共识”，尽管平权的权力分配结构至今仍有争议，但它毕竟是探索中的产物，为后发国家自主创设国际组织提供了一种选择的可能性。

参考文献：

[1] [巴西]奥利弗·施廷克尔：《金砖国家与全球秩序的未来》，钱亚平译，上海：上海人民出版社2017年版。

[2] 潘庆中、李稻葵、冯明：《“新开发银行”新在何处——金砖国家开发银行成立的背景、意义与挑战》，《国际经济评论》2015年第2期，第134-147页。

[3] 汤凌霄、欧阳峣、黄泽先：《国际金融合作视野中的金砖国家开发银行》，《中国社会科学》2014年第9期，第55-74页。

[4] 吴瑕：《新开发银行内部治理规制研究》，《上海财经大学学报》2020年第5期，第138-151页。

[5] 叶玉：《新开发银行的本土化战略及其创新意义——基于与亚投行的比较视角》，《国际政治研究》2019年第1期，第52-69页。

[6] 《金砖国家领导人第六次会晤福塔莱萨宣言（全文）》，新华网（2014年7月17日发布），http://www.xinhuanet.com/world/2014-07/17/c_126762039.htm。（访问时间：2023-04-14）

[7] New Development Bank, "Agreement on the New Development Bank", Fortaleza, July 15, 2014.

[8] New Development Bank, "Organization Structure:, The Website of New Development Bank，https://www.ndb.int/governance/organisational-structure/。（访问时间：2023-04-16)

[9] New Development Bank, "NDB’s General Strategy: 2017-2021", https://www.ndb.int/wp-content/uploads/2017/07/NDB-Strategy-Final.pdf

[10] New Development Bank, "NDB’s General Strategy: 2022-2026", https://www.ndb.int/wp-content/uploads/2022/07/NDB_StrategyDocument_eVersion_07.pdf