作者：杨璇，北京大学国际关系学院2021级本科生。

一、引言

国际组织是进行国际政治活动的重要载体，在成员实力不对等的国际组织中，非主导国往往会牺牲自主性以换取主导国的保护或利益。因此在这一类国际组织中，非主导国往往会遭遇天然的不自主困境。北约和华约内的非主导国都面临着这一困境，而这两个国际组织最后的结局截然不同。北约在冷战后转型并存续，华约则最终解体。导致华约解体的原因很大程度上是苏联自身的政策决定，但是制度设计方面的机制作用仍然是不可忽略的。因此本文将焦点集中在华约和北约的制度设计，通过正负面案例比较分析二者的制度设计是如何影响组织内非主导国在不自主困境中的行动与结果的，以期为当今国际组织的制度设计提供有益参考。

二、非主导国与不自主困境

（一）强约束性制度

国际组织的作为有构成稳定性、规范性的规则体系，其拥有一套“制度”功能。参考以往学者对国际组织制度的约束力度（Abbott et al, 1998: 817-887）、执行力度（Boyle, 1999: 901-913）等标准的分类，本文在国际制度框架下，基于国家间合作形成所遵守的行为约束原则和方式，将国际组织分为强约束制度类型与弱约束制度类型。前者指制度容易被成功执行、服从、维持，往往有明文规定的国际规则而非不明确的默示惯例，并且违约的惩罚较后者而言更清晰、明确、可执行性更强。本文所比较的北约与华约都属于强约束性制度国际组织的范畴。

（二）非主导国

国际组织创立初期往往由大国主导，从而在过程中形成领导者、跟随者、反对者三种角色。而国际组织成立之后，受到国家实力变化的影响，角色可能会发生转变。布兰克利·沃马克认为，国家实力的区别导致了国家对利益和感知的差异，从而影响互动模式，因此不应当将国家看为相似行为体。由于某一结构行为体的相对实力存在差异，因此国家间关系往往呈现不对称的状态（林民旺，2009: 59）。

借鉴沃马克对权力不对称性的概念，本文认为，在国际组织这一结构内部也存在着对称性形态与不对称形态。前者指的是国际组织内的成员国实力大致相当，没有明显的权力结构等级；后者则指国家间实力差异较明显，存在一个或多个实力处于等级制顶端的国家，这即是国际组织的主导国，而其他国家实力处于相对劣势，因此是非主导国。

在本文中，北约的主导国是美国，非主导国是英国、法国、意大利、丹麦等国家，并且随北约的扩张，非主导国的数量增加。华约的主导国是苏联，非主导国是波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利、德意志民主共和国等国家。

（三）不自主困境

斯考切波、利兹等学者认为自主性是指对外政治自决（斯考切波，2007：9），但这一定义较为宽泛。在国际组织这一结构下，本文进一步作出界定，将国际组织内的自主性定义为三个方面：（1）国际组织制度运行的议价权，（2）组织内关系改变时的和平程度，（3）独立选择政策的自主权。相对独立在不对称形态的国际组织中，非主导国会牺牲自身的自主性以换取主导国在安全、利益等方面的保障，而使主导国获取更强的自主性。因此非主导国往往会面临不自主困境这一问题，这也是本文关注的重点。

三、正负面案例比较

（一）制度设计

1.北约

1949年4月北约初始的12个成员国签署了《北大西洋公约》，确立以军事-政治联合为主，经济社会合作为辅的区域性安全组织，奉行“集体防御”原则。其行政机构由北大西洋理事会、防务计划委员会（现为军事委员会）、秘书长和国际秘书部以及理事会各委员会组成（见图1）。1949年军事委员会成立，是北约最高军事权力机构，由各成员国的代表或总参谋长组成。1952年建立了秘书长和国际秘书部，秘书长一般不由美国人担任，其主要负责贯彻理事会和房屋计划委员会的各项决定。1963年防务委员会成立，是北约防务问题的最高权力机构，由参加北约军事一体化组织的各国国防部部长组成，负责制定军事计划。其中理事会是北约最高权力机构，由各成员国代表组成，决策之机上为投票表决，一人一票，采取“一致通过”制（NATO，1949）。

图1 现今北约机构设置

由上可以看出，宗旨设定上，“集体防御”这一宗旨设定符合集团成员国对国家安全的担忧与对社会主义意识形态的警惕，强调防御性质，侧面指出苏联的进攻性。这符合二战后国际社会对侵略发展模式的不满与对和平的追求（朱大伟，2010）。机构设置上，主要围绕军事机构展开，最主要的权力结构成员均为各国成员代表组成，各国都拥有对制度较强的议价能力。决策权分配上，北约前期成员国较少，规避了“一致通过”制度在多成员国时决策效率低的问题，同时保障了决策权分配规则中各国的话语权，使决策权集中规则中各国的意见都能被充分考虑。此外，在不对称的国际组织中，采取投票决策能够赋予非主导国更多的自主性，减轻共识决策中非主导国受制于主导国而难以表达自身要求这一问题带来的影响。

2.华约

1955年5月华约的8个成员国签署了《华沙条约》。华沙是以军事-政治联合为主的区域性组织，奉行“集体友好互助条约的原则”。其行政机构由政治协商委员会（下设常设委员会和联合秘书处）、国防部长委员会、外交部长委员会、联合武装部队司令部组成（见图2）。其中政治协商委员会会都由缔约国总书记、国家元首等组成，而决定国防事务的国防部长委员会由苏联国防部长任主席，外交部长委员会由苏联外交部长任主席。而华约军事指挥机构、拥有核心力量、并区别于其他协调性机构的联合武装司令部，由苏联国防部第一副部长任总司令，其他成员国的国防部（副）部长任副总司令。决策机制为共识决策，通过协商达成共识。

由上可以看出，宗旨设定上，华约的宗旨设定符合社会主义互帮互助的原则。但值得注意的是，由于主导国和非主导国的实力与权力差距，其能提供给组织的帮助是有差异的，主导国苏联往往提供更多的帮助以换取自身话语权自主性的扩大，因此华约内的非主导国更容易陷入不自主困境。机构设置上，除北约所关注的军事领域外，华约的政治协商委员会与外交部长委员会使华约的决策范围扩大到了缔约各国的政治、外交、经济等领域，使华约成员国在一定程度上进一步丧失了自主性。决策分配上，由于各个下辖机构的重要负责人大多由主导国苏联担任，如联合武装部队总司令一直由苏联元帅担任，因此非主导国话语权较小。此外，共识决策常用于非正式会议或政策制定过程中，而华约章程在所有决策中都运用“协商”这一手段，非主导国受主导国苏联的权力影响，为安全与利益的保障二选择隐瞒真实意图的可能性上升了，自主性将进一步受限。

（二）非主导国的自主性比较

1.国际组织制度运行的议价权

本文所指的议价权指国际组织运行过程中各国对制度运行的话语权，因此决策方式等国际组织成立之初便已确定、在运行过程中一般不进行更改的机制在上文中进行了说明，不在此处进行讨论。北约内的非主导国西欧等国在制度建设上的议价能力明显高于华约内的非主导国，这直接体现在两个方面：一是组织内领导人员的设置，二是对制度改进的话语权。

在组织内领导人员设置方面，北约的主要行政机构如北约理事会、北约军事委员会和秘书处都由各成员国的代表组成。其中，北约军事委员会的主席是在各成员国的参谋长中选举产生的。此外，北约秘书长由成员国提名、经理事会任命，兼任理事会的主席，但不能由美国代表担任。同时，北约出台了规定限制各代表与工作人员的特权，甚至可以将滥用职权的人员驱逐出境。在北约这样的不对称联盟中，主导国由于实力上的优势，往往更容易滥用特权，因此这一规定一定程度上减轻了非主导国的不自主困境。华约内部各个部门的领导一般都由苏联人担任，因此华约内的非主导国无法在组织领导成员上减轻自己的不自主性。如联合武装的总司令一直由苏联人出任，并且还拥有税收等方面的特权（李锐，2010: 73-76）。主导国苏联还会以华约联合司令部的名义，向华约内其他非主导国的军事机构派驻军事人员，使非主导国的军事行为处在监控之下，进一步加深其不自主困境。

在制度改进的话语权方面，北约内的非主导国主要为西欧，受益于马歇尔计划、欧共体建立等影响，经济与军事实力提高，在北约内的制度改进的话语权提高了。随着非主导国英法两国拥有独立核力量，北约的不对称性进一步减弱，非主导国的议价能力进一步提高。华约的非主导国大多照搬苏联模式，经济力量在提升后大多下滑。在20世纪80年代主导国苏联国力消耗前，非主导国和主导国的权力差距没有明显缩小，因此非主导国难以推动一个真正意义上“多边”机制的华约。当华约非主导国想推进制度建设时，往往是“苏联人赞成协商但反对建立任何机制”（马斯特尼，2009: 59）。1955年《华沙条约》指出要建立政治协商委员会，但20年后联合秘书处等辅助机构才得以建立（郑维伟等，2020: 87-125）。与华约内多边性机制相反的是，苏联与民主德国、波兰、保加利亚等非主导国缔结了双边联盟，与关注道义而有利于弱国的多边方式不同，双边方式更有利于实力优势的大国。

2.组织内关系改变时的和平程度

主导国与非主导国的地位是依据国家权力大小形成的等机制而定的，权力转移理论认为等级制会带来和平，而当权力从主导国向挑战国转移时，就容易引发冲突（Tammen, 2000: 26-28）。本文在此理论的基础上认为，面对非主导国的挑战，当非主导国拥有更多自主性时，由于非主导国拥有一定的议价权与制度建设能力，因此主导国更倾向于选择非暴力性的方式处理自身与非主导国关系的改变；当非主导国拥有更少自主性时，由于非主导国的话语权较弱，主导国往往不会采取谈判、协商等非暴力手段，而是会选择以实力优势进行压制。

在北约内，当英法两国独立核力量建立，西德经济地位提高后，以英法德为首的非主导国就要求建立北约内平等的关系，如法国总统戴高乐要求以修改北约章程的方式获得平等的领导权。1966年，由于矛盾加深，法国宣布退出北约。面对这一挑战，主导国美国的反应是较为克制温和的，1966年12月法美两国进行谈判，谈判破裂后，1967年3月14日驻法美军撤出法国，没有爆发严重的暴力冲突。法国尽管宣布退出北约，但实际上保留了北约防务体系内的参谋，这种“半退”实际上是以退为进，促进了北约的改革。北约内的另一非主导国希腊于1974年也效仿法国决定退出北约，但保留政治成员的身份。如今，这两个国家都已返回北约。

华约内非主导国与苏联关系的变动往往会引发暴力冲突，如1956年匈牙利进行“独立自主”的游行示威，苏联两次出兵干涉，共造成两千多人死亡。纳吉新政府宣布退出华约后，苏联再次进行军事干涉，匈牙利未成功退出华约。而对于另一非主导国阿尔巴尼亚的挑战（包括不允许苏联无偿使用发罗拉港口，反对苏联对中国共产党的指责等），1961年苏联潜艇从阿尔巴尼亚的撤退以交火为终结，最后阿尔巴尼亚在华约的地位被剥夺。

3.独立选择政策的自主权

国际组织内的协议与决定会一定程度上影响缔约国的对内与对外政策，而在北约和华约这样的强约束性制度的国际组织内，这种影响力往往大于弱约束性制度的国际组织。因此和弱约束性制度的国际组织相比，强约束性制度的国际组织内的非主导国更容易面临决策受主导国影响时的不自主困境。

北约的制度设计下，主导国美国的决策权与其他非主导国相近，因此北约最后制定的各种政策不会完全成为美国的喉舌。北欧对于非主导国道路选择的干涉较少，当英法德等非主导国寻求自主性，开始开展与社会主义阵营的对外合作时，北约采取了相对宽松的政策取向，也出台了相关政策鼓励非主导国与苏东国家发展友好关系（刘德手等，1956）。另一例证是1969年勃兰特出任西德总理后，由哈尔斯坦主义转变为了不以武力改变东欧国家现有边界的新东方主义，北约间接承认了这一做法。

华约的制度设计下，互帮互助以苏联的援助为主，因此苏联有更多改变非主导国政治外交立场的空间。例如上文提到的非主导国阿尔巴尼亚，在发罗拉事件、中苏分歧、苏联出兵捷克斯洛伐克等事件中与苏联立场不一致，苏联即以断绝援助为要挟，并因阿尔巴尼亚的不妥协爆发冲突。

四、结语

本文认为根据权力差距的不同，国际组织可以分为对称性形态与不对称形态两种，不对称国际组织内的非主导国往往容易遭遇不自主困境。因此本文采用正负面案例比较法，对同为强约束性制度的北约与华约展开比较分析，探索其制度设计对组织内部非主导国的不自主困境的影响。研究认为，北约的机构、人员、决策权等制度设计有利于非主导国在国际组织中获得自主性，从而使北约内的非主导国得到了更多的发展空间，也一定程度上抑制了美国霸权的泛滥；相较而言，华约的制度设计使苏联对华约内的非主导国呈俯冲态势，影响了华约内各国关系的韧性，容易导致各国关系分崩离析与血腥震荡，苏联的沙文主义也不能得到有效遏制。

参考文献：

[1] Abbott, Kenneth W. and Duncan Snidal, “Hard and Soft Law in International Governance,” International Organization, Vol.52, No.4, 1998, pp.817-887.

[2] Boyle, Alan E. ,“Some Reflections on the relationship of Treaties and Soft Law”, International & Comparative Law Quarterly, Vol.48, No.4, 1999, pp.901-913.

[3] 林民旺：《沃马克的结构性错误知觉理论研究》，《国际政治理论》2009年第2期，第59页。

[4] [美]西达·斯考切波著，何俊志译：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，上海：人民出版社2007年版，第9页。

[5] NATO, The North Atlantic Treaty, 1949, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_17120.htm

[6] 朱大伟：《第二次世界大战与战后世界发展模式转换》，武汉大学国际关系与中外关系史博士论文，2010年。

[7] Albania, Bulgaria, Hungary, German Democratic Republic, Poland, Romania, Union of Sovbet Socialist Republics and Czechoslovakia: Treaty of Friendship, Co-operation and Mutual Assistance, May 14, 1955, https://avalon.law.yale.edu/20th_century/warsaw.asp

[8] 李锐等编：《华沙条约组织与经济互助委员会》，北京：社会科学文献出版社2010年版，第73-76页。

[9] [美]沃伊泰克·马斯特尼：《纸板城堡？——华约条约组织秘史》，《冷战国际史研究》2009年，第59页。

[10] 郑维伟、漆海霞：《联盟制度化、自主性与北约的存续》，《外交评论》2020年第5期，第87-125页。

[11] Tammen, Ronald L. ed, Power Transitions: Strategies for the 21st Century, New York: Seven Bridges Press, 2000, pp.26-28.

[12] 刘得手等编译：《三人委员会关于北约非军事合作的报告》，1956。