作者：May Farid，斯坦福大学教育研究生院访问学者；香港大学社会工作及行政学系讲师；李慧，香港大学政治与公共行政学系副教授。

编辑：陈桂琼（“立学术”栏目编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业21级硕士生）

审校：刘小菁（“立学术”栏目编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业21级硕士生）

来源：May Farid, Hui Li, International NGOs as intermediaries in China's 'going out' strategy, International Affairs, Volume 97, Issue 6, November 2021, Pages 1945-1962, https://doi.org/10.1093/ia/iiab183.

【期刊简介】

《国际事务》（International Affairs）由英国皇家国际事务研究所查塔姆研究所（Hatham House）主办，是世界领先的国际关系期刊之一，也是为数不多的涵盖整个国际关系学科的期刊之一，2020年在国际关系类SSCI期刊中排名第一，影响因子为7.91。该期刊学术严谨，政策相关性强，内容丰富、生动而富有启发性，不仅收录了一流国际关系学者的文章，也收录了该领域新兴人士的文章，有利于了解如何构建针对当今世界关键问题的最新批判性思维，具有较强的可读性。

【文章导读】

中国“走出去”国家战略不断深化落实，参与的主体也逐步多元化，包括国家机构、企业和非政府组织等。本文是一项基于参与式观察和深度访谈法等质性研究方法来收集数据资料的个案研究，重点关注中国全球化战略中国际非政府组织在参与南南合作中的作用，回顾了国际非政府组织参与全球治理的文献研究和“中间人”理论的相关进展，并以大量的深入访谈为基础，将“中间人”支持形式（有形资源与无形资源）与“中间人”职能（连接与开发）结合，构建了国际非政府组织作为“中间人”的类型学综合分析框架。研究发现，国际非政府组织在中国对外发展战略实施中发挥了重要的“中间人”作用，其角色是随时间变化且相互影响的，部分模式可以为组织未来的发展与变革提供参考依据。

【内容概览】

一．引言

国际非政府组织（International Non-government Organizations，INGOs）是在一个以上国家开展活动的正式非政府组织，总部多设在北方国家，一直被视为南北发展的重要联通渠道。南南合作是发展中国家间建立技术合作以促进其自力更生发展的框架性合作，合作内容包括贸易、货币援助、政治和军事支持，以及培训、教育和文化交流。中国、巴西和印度等发展中大国近期的崛起，颠覆了长期以来由西方主导的国际发展体制，使得南南合作不断扩展。在发展合作格局不断变化的背景下，INGOs的北方行为体应如何参与南南合作呢？

研究表明，INGOs正以多样化方式深度参与南南合作，但人们对INGOs与南南合作的具体合作模式知之甚少。INGOs贡献了哪些资源？如何带来这些资源？又是如何促进和引导中国对外发展战略和软实力的发挥呢？这些都有待学界进行更深入地探讨。

本文基于现有理论和文献，分析了INGOs在南南合作和中国全球扩张中所扮演的各种“中间人”角色。通过对国际、国内非政府组织高级官员和中国学者的深入访谈，研究者发现许多INGOs已开始积极参与中国的“走出去”战略。由此，基于“中间人”支持形式（有形资源与无形资源）与“中间人”职能（连接与开发），本文建立了一个综合框架，将INGOs的各种中介角色概念化，并系统梳理了其在全球治理中的作用。

二、研究背景

（一）理论定位：作为“中间人”的INGOs

对于INGOs在全球治理中发挥的系统性作用，学界的观点主要分为三大流派：建构主义（constructivism）、理性主义（rationalism）和“原则工具主义”（principled instrumentalism）。“原则工具主义”视角，综合了建构主义和理性主义的核心观点，启发式地提出INGOs是在一个嵌入式政治经济环境中进行资源交换和社会化规范的“中间人”。“中间人”指的是连接两个或更多不同实体的第三方代理。在非政府组织领域，已有案例研究过INGOs作为“中间人”发挥的作用及其多重角色，但现有研究大多集中在一个或两个中介角色上，很少有人系统地研究INGOs在全球治理方面的中介角色。

（二）中国的“走出去”战略

中国通过“兄弟情谊”与“互不干涉”的外交话语策略，制定其国际战略，试图为后殖民主义时代的国际关系提供一种替代方案。21世纪初，中国政府提出了“走出去”战略，全球化势头强劲，备受国际社会关注。私营公司和非政府组织等一系列行为体越来越深度地参与中国的全球化进程。然而，中国许多参与全球治理的NGO和公司都或多或少与和政府相关，与国家有密切关系。它们在跨境工作中缺乏经验，对东道国的国内政治和监管框架缺乏详细的了解，面临着巨大的挑战。国际非政府组织则拥有中国行动者所不具备的全球发展经验和关系。他们的介入，可以缓解或解决部分现存的发展问题，促进海外合作，并能积极帮助中国成为一个更负责任的全球行为者。

（三）INGOs参与中国“走出去”战略的背景因素

随着全世界公民社会空间的收缩，INGOs的活动受到了限制。一方面，因部分组织背后有境外势力的渗透，中国政府在与其合作时，会在政治上保持警惕，合作项目重点转向至与金砖国家有关的项目上。另一方面，INGOs的西方总部、资助者和董事会也要求他们关注中国的全球影响。

INGOs将重点转移到中国的“走出去”战略，也是受到它们在中国的附加价值变化的影响。随着中国社会和经济的快速发展，INGOs的经济资源、专业知识和优秀的实践力不再被中国所看重。然而他们在中国的定位、对国内问题和政策进程的熟悉程度，以及通常具有政治敏感性的中国员工，使INGOs有机会能够为中国成为一个负责任的全球行为者作出贡献。

三、INGOs“中间人”角色的类型学分析

本研究通过对在中国开展活动的21个INGOs的33次深入的半结构化访谈、组织观察（研究年度报告等）和对参与者的沉浸式研究（研究其已发表的采访和谈话等），揭示了INGOs活动的变化及其对中国“走出去”战略的影响。受访者包括国际、国内非政府组织负责人和专家学者，组织分布在不同的国家和地区，活动在不同领域。

访谈按照基础理论方法进行定性分析。研究步骤：（1）开放性编码，给文本贴上标签；（2）轴向型编码，在类别和子类别之间建立联系，并结合差距和挑战、资源以及角色的维度来确定主要的集群；（3）选择性理论编码，概念化分析故事，使得表述连贯。由此，作为“中间人”的非政府组织类型学逐步成形。

研究发现，81%的受访INGOs参与了推动中国的“走出去”战略。根据中介支持的内容和中介的功能，他们扮演了四种中介角色（如下表）。

表 1. 国际非政府组织在中国“走出去”战略中的“中间人”角色类型

（一）桥接有形资源

中国的对外援助项目共有三类：经济合作、物质援助和技术援助。由于职能领域不同，这些项目缺少系统的整合，导致具体实施时难以协调。而INGOs可以整合与衔接不同类型的有形资源，填补这一空白。

（二）桥接无形资源

中国政府行为者、企业或非政府组织出海的最主要挑战是社区参与度低、对社区需求的不敏感，以及对当地语言和文化的不熟练等问题。针对这些挑战，INGOs可以进行知识整合、与社区利益相关者互动和充当可信关系经纪人，建立制度化对话平台，从而提供利益相关者互动空间，促进中国的非政府组织与社区群体建立伙伴关系。

（三）发起有形资源

一方面，INGOs能提供专项资金，在被忽视的领域发起活动，弥补了这些领域的资金不足。其资助有助于启动援助项目，还能激励中国和东道国工作人员在项目上开展合作。另一方面，很多国内企业和非政府组织缺乏“走出去”的能力和资源，由此，INGOs在培训中国境外政府机构、企业和非政府组织以加强其能力方面发挥了越来越积极的作用。

（四）发起无形资源

INGOs通过建立示范项目整合“理论与实践”，推动中国的对外工作向好发展；参与讲述中国故事，通过组织报告等国际行为体能够理解的话语把中国的发展经验带向世界；促进低层次的双边合作甚者多边合作，实践了“第二轨道外交”。

四、角色抉择与研究结论

研究显示，INGOs在中国的对外战略中扮演了重要的“中间人”角色。这些角色既不是相互独立的，也不是相对固定的；它们可能随着时间的推移而改变，会从一个角色过渡到另一个角色，但某些过渡模式使可以被预测的。随着INGOs越来越多地参与到崛起大国的全球化努力和南南合作中，它们面临着三大抉择，与之关联的也是三大悖论。

（一）优先性问题：选择国内还是国际？

一些INGOs表示难以平衡国内首要事务和推动国际发展。他们知道中国参与全球事务的重要性，并认识到无论他们是否有意愿，都有必要与中国接触。同时，这些团体觉得有必要将资源集中在中国国内。

（二）合法性问题：秉持哪方立场？

在实际合作中，INGOs要谨慎避免两个极端，即需要再“不加批判地认可中国”与“妖魔化中国”中找到一个平衡点，同时对中国、其总部所在国和东道国的社会、文化和政治敏感问题保持关注。在桥接资源、引入国际规范、创新模式和讲述中国故事时，国际非政府组织面临着应该为谁说话的难题，对外很难秉持一贯的立场，做到不偏不倚。

（三）中介的结果：促进或塑造中国的对外扩张？

INGOs是调控中国的全球影响力，还是仅仅扩大其影响力，结果仍有待商榷。不过，INGOs正以多种方式对中国的全球参与施加影响，即通过影响中国的对外项目的实施者来间接地发挥影响，以及将从中国国内业务中吸取的经验教训应用于参与中国的对外发展工作。

因此，每个非政府组织必须评估组织特点和合作伙伴的期望，重新定义其竞争优势并确定其最佳角色。本文的“中间人”角色综合研究框架或许可以作为未来理论化的一个起点，应用于非政府组织的运作、战略选择和全球治理的影响等研究，为全球行为者预测物质和话语资源投入，内化或促进其项目提供借鉴。