作者：丹·霍尼格（Dan Honig），伦敦大学学院（University College London，UCL）公共政策学院/政治学系公共政策副教授，主要研究方向为发展中国家政府和对外援助机构的组织架构、管理和绩效之间的关系。

编辑：刘小菁（“立学术”栏目编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业21级硕士生）

审校：陈桂琼（“立学术”栏目编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业21级硕士生）

来源：Honig, D. (2019). When reporting undermines performance: The costs of politically constrained organizational autonomy in foreign aid implementation. International Organization, 73(1), 171-201.

【期刊简介】

《国际组织》（International Organization，IO）是国际知名的同行评审期刊，涵盖整个国际事务领域。主题包括：外交政策、国际关系、国际和比较政治经济学、安全政策、环境争端和决议、欧洲一体化、联盟模式和战争、谈判和冲突解决、经济发展和调整以及国际资本流动。该期刊成立于 1947 年，由剑桥大学出版社代表国际组织基金会出版的季刊，2020年影响因子为6.276，在95种国际关系期刊中排名第5。

【文章导读】

当组织的现场代理人不易被管理者监督和指导时，则可能产生以下两种功能性障碍，导致绩效受损。第一是显性障碍，即现场代理人可能消极怠工或者利用信息不对称为自己牟利，从而阻碍组织的目标。第二是隐性障碍，即对现场代理人自主权的限制可能会导致其无法对环境做出有效反应。研究发现，很多国际发展组织（International Development Organizations，IDOs）的议会和执行委员会对组织自主权施加了不同程度的限制，这反过来会损害管理层对现场代理人的监管。在复杂多变的环境中，对现场代理人的严格管控尤其会产生负面影响。政治家们为提高组织绩效而对其自主权进行限制的行为有时会产生反噬作用，与预期效果相悖。对该影响程度的探讨，以及严格管控代理人员的利弊进行讨论意义十分重大。

作者以实证研究为主，创建了目前世界上最大的发展项目数据库——项目绩效数据库（Project Performance Database, PPD），并采用其海量数据进行处理分析，更加具有说服力和信度；辅以案例研究，由美国国际发展署（USAID）与英国国际发展部(DFID)对比而印证结论。质性、量性研究同时使用，所得结论可作为彼此的支撑证明，过程完善，研究完整，非常具有学习和研究意义。

【文章概要】

一、引言与假设

作者研究了对国际发展组织对外援助项目的现场代理人自主权的控制是否有用。作者将代理自主权与其成本进行了比较。讨论了现场代理人的自主权与对外援助项目的绩效是否正相关。为此，作者研究了政治授权环境对国际发展组织自主权进行控制的情况，认为自主权受政治约束的组织会导致组织管理者对现场代理人进行严格控制。当国际发展组织管理人员需向立法者和执行委员会报告项目完成度时，他们需要用能够被量化的指标来进行现场代理人的管理。

理想与实际有时是相互矛盾的。在代理人自主权很重要的情况下，如果组织管理者仅仅希望通过可衡量的短期结果来提高对外援助项目的绩效，其目的反而会受到损害。但这并不意味着自上而下的控制必然会适得其反。当现场代理人的目标与组织的目标完全一致时，严格控制可能会提高绩效。作者使用受援国环境的变化作为严格本金控制净效应的外生变化的来源。当受援国的环境更不稳定时，代理人的灵活性和会因管理人严格控制而损害的代理自主权所带来的好处更大。

基于对国际组织相关自治管理的文献梳理，作者总结出国际发展组织对自主权的控制的成本和好处；讨论了环境的不可预测性是如何影响控制自主权的行为成本和收益的平衡；并进行了关键变量的相关实验，提出如下假设：

政治授权环境比较稳定的国际组织，在环境不可预测性增加的情况下，其绩效降低的幅度会比其受限制更多的同行小。

关于数据选取与处理分析，作者定量分析了由9000多个各具特色的发展项目组成的原始跨组织数据集（Project Performance Database），以此来检验自主权受限的影响是否如世界上最大的跨组织数据库所假设的那样。然后，定性访谈数据对定量的实证研究结果进行了补充，从而阐明了作者理论的核心。

项目成功度的评级采用李克特六点量表（six-point Likert-type scale），旨在纳入项目的相关性、有效性、效率、可持续性和影响。整体的成功评级由国际发展组织工作人员、外部评估部门或独立评估人员计算。从构成监测报告一部分的定量指标中，作者构建了“下放控制倾向”和“授权环境不安全”的国际发展组织代理。环境的不可预测性是通过政体第四研究项目（Polity IV）的脆弱国家指数（Polity IV State Fragility Index，SFI）来衡量的。

二、定量分析：政治约束的自主权与项目成功的关系

表1显示了关键变量的汇总统计数据。

I代表对外援助项目，j代表项目实施国，k代表国际发展组织（IDOs），项目成功与否的衡量公式总结如下：

定量分析的重点是在与其他解释变量的交互作用下，具有不同水平的政治约束自主权的国际发展组织的不同表现。主要的经验预测是β2的系数将是正的并且呈现统计学上的显著性；项目成功i，j，k将随着环境不可预测性j的上升而越来越多地受益于更大的国际发展组织的自主权k。

因素分析-政治上受限制的自主性和环境的不可预测性

环境的不可预测性与项目的整体成功之间存在着强大的、统计学上显著的负相关关系。表2阐释了核心发现。图2借鉴了表2的模型1，以图示的方式表示了政治上受限制的自主权水平的不同表现。

表3在主要结论的基础上增加了一系列的固定效应。对时间固定效应（每年或以五年为单位）的考虑并没有减少自主权和受援国环境不可预测性之间的联系。

表4控制了评价的类型。自主权和环境不可预测性之间的关系保持不变，这表明不同国际发展组织的不同评价偏向并没有与预期结果相匹配。

表5表明，根据此分析， 国际发展组织选择的受援国家或地区并不是一个系统性问题。

三、定性描述：美国国际发展署(USAID)与英国国际发展部(DFID)的案例分析

为了进一步研究政治授权环境、国际发展组织的自主性、环境不可预测性和项目是否成果之间的关系，作者进行了八个案例研究，并对美国国际发展署（USAID）和英国国际发展部（DFID）在利比里亚和南非的项目进行了对比研究。

英国国际发展部（DFID）预算充足稳定，并且该组织的议会大力支持其对外援助项目。然而美国国际发展署的预算非常不稳定，并且没有长期的预算规划，项目资金在其总支出中的比例也很低。同时，美国国际发展署（USAID）在预算中规定了 大量的"指定用途"预算，对未来资金用于哪些方面进行了严格限制。

美国国际发展署和英国国际发展部对现场代理人进行管控的方式不同，他们的管理和汇报过程也有很大区别。美国国际发展署会在项目伊始确定一个完整的模式，即向市政当局提供可监测和衡量的评价指标。但英国国际发展部的项目主要是通过将管理人员派至当地工作。美国国际发展署的工作更循规蹈矩，有大量的流程控制，并以满足上层管理者的要求为目标导向。相比之下，英国国际发展部将驻地顾问安排在各市镇，并确保其项目不会轻易被上层管理人员严格控制。总的来说，英国国际发展部的项目比美国国际发展署的项目绩效更明显，这显然与项目实施和管理方式的不同有关。 

四、结论

作者的实验分析表明，外部监督（委托-代理理论在公共官僚机构中的应用的主要解决方案）或许确实是一个可行方案。但对于某些任务，在某些特定环境中，不仅仅是监督成本高，监督本身也可能带来绩效的损害。如果严格的监督在某些情况下确实不利于绩效，那么传统观念中的代理问责制有可能会以牺牲预期绩效为代价。报告则会导致现场代理人更加追求数字效益，而忽略了其所在组织的更加重要的目标。

作者的研究结果表明，我们可以做更多的工作来改善对外援助项目的绩效，近年来在对外援助中对管控和数字衡量指标的推崇在某些情况下反而会阻碍组织的进展。以数字量化的结果进行绩效衡量的动力通常是与绩效所获成就相关。如果这导致管理者限制国际发展组织参与更灵活、更具自主性的项目的能力，那么最终则会与管理者的本意背道而驰。