作者： Michael Addaney博士，加纳能源与自然资源大学地理与可持续发展科学系环境政策与规划讲师，兼任南非约翰内斯堡大学公共管理与治理中心的高级研究员与荷兰乌得勒支大学地球系统治理项目的研究员

编辑：张晨旭（立学术”栏目编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业22级硕士生）

审校：陈桂琼（立学术”栏目编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业21级硕士生）

来源： Addaney, Michael. "Strengthening Africa’s adaptive capacity to climate change: African Union law and implications of China’s belt and road policy." Climate Change, Hazards and Adaptation Options: Handling the Impacts of a Changing Climate (2020): 481-503.

【书籍简介】

《气候变化、危害和适应性选择： 应对不断变化的气候的影响》（Climate Change, Hazards and Adaptation Options: Handling the Impacts of a Changing Climate）从整体上详细地探讨了关于气候变化风险和危害的研究和项目。适应气候变化的目的是将气候风险和危害控制在可接受的水平，并积极利用任何可能出现的机会。本书的案例研究涵盖许多国家，并在此基础上为政府与非政府组织提供了一份可供探讨的气候变化应对方案。

本书属于“气候变化管理”（Climate Change Management）系列丛书，本系列丛书旨在提供有关气候变化管理的权威信息、促进对气候变化领域最新技术的认识以及推广最新技术和工具的实践。相关主题包括但不限于水资源保护、灾害预防和管理、农业，区域研究和气候变化趋势。

【文章导读】

非洲的经济以农业为基础，基础设施薄弱，技术和工业化程度低，这导致了非洲人民特别容易受到气候变化的不利影响，也削弱了非洲对气候变化的适应能力。在高度关联的的全球经济格局中，包容性的发展需要建立良好的伙伴关系。中国政府提出的 "一带一路 "倡议，旨在以基础设施建设促进互联互通。本文讨论了 "一带一路 "的战略目标和范围与非洲的相应部门的关系，如农业现代化、工业化、能源和基础设施发展等。作者认为，“一带一路”倡议在促进非洲农业现代化、基础设施发展和工业化方面具有巨大潜力，将加强非洲大陆的对气候变化的适应能力。最后，作者建议非洲联盟和非洲各国政府必须制定或修订气候变化适应政策框架， 以更好地利用“一带一路”倡议所提供的机会。

【内容概览】

一、气候变化对非洲相关部门的影响：农业、能源和其他关键基础设施

气候变化是一个全球性的挑战，但它在影响力、脆弱性和适应性方面具有地方性的差异。因此，了解非洲不同地理区域和部门的不同适应挑战策略和优先领域，对于研究非盟在与中国合作背景下的政策应对至关重要。

撒哈拉以南非洲国家位于易受气候变化不利影响的地区，现正面临着气候变化的剧烈影响。联合国粮食及农业组织（FAO）认为，由于气候变化与粮食生产之间的根本联系，农业成为非洲对气候最敏感的部门之一。据世界银行报告，非洲的极端气温可能会影响玉米、水稻、小麦等重要作物的生产，这种情况将加剧非洲大陆现有的粮食不安全状况，并进而削弱国家和社区的适应能力。非洲的大多数经济体主要以农业为基础，大部分农民居住在农村地区，其生计对气候变化极为敏感，如牲畜饲养、耕种等，因此，气候变化成为主要威胁，急需提高相关国家农业部门的适应能力。农业部门制定的适应性法律、政策和战略包括灌溉农业、使用耐旱作物（如小杂粮）、保护性农业等。然而，采取这些措施有可能受到环境信息获取、气候事件规模、机构支持和社会或个人行为等因素影响。因此，农业部门的这种适应过程是不可持续的，显示了亟待解决的政策和实践之间的差距。

其次，气候变化将对几乎所有的基础设施部门产生巨大的直接或间接影响。极端气候事件也给大多数非洲国家已经十分紧张的公共基础设施带来了严峻的挑战，如道路、桥梁和水坝。加纳、尼日利亚、肯尼亚和索马里等部分非洲沿海国家的低洼地区也容易遭受洪水灾害，引致严重的次生风险。这种情况往往由于基础设施资金不足和预算支持有限的综合影响而变得更加复杂。例如，最近有报道称，包括摩洛哥、埃塞俄比亚等10个非洲国家将缺少1万亿美元的基础设施资金，以实现2030年的联合国可持续发展目标。

此外，在气候变化适应过程中，能源供应挑战是推动非洲大陆可持续发展的一大障碍。非洲有近6.2亿人受到能源缺乏的困扰，如果不能获得安全可靠的能源，企业、家庭和公共机构就无法有效运作，其气候变化适应能力也会受到影响。非洲大陆大约70%的能源供应是由水电资源产生的。此外，由于缺乏足够的运营资金、较高的传输损耗、设备陈旧和维护不善等，大多数非洲国家目前的电源性能低于所设计的发电能力。据报道，在高峰期，加纳、肯尼亚、尼日利亚等国的发电量缺口在600至1600兆瓦之间。

二、非洲的气候变化适应性：非盟的法律和政策

非盟的环境问题部长级会议为非洲应对气候变化的发展做出过巨大贡献。这包括非洲通过了关于气候变化的共同立场和关于非洲气候变化方案的包容性议程。2009年5月，非洲国家环境部长会议签署《内罗毕宣言》，表明非洲大陆决心在应对气候变化的挑战中发挥关键作用，并达成了初步共识。该宣言强调了非洲的优先事项，包括应对气候变化、融资以及技术开发与转让。2009年7月，在非洲联盟首脑会议上，大会要求委员会与成员国、区域经济共同体和联合国机构等伙伴合作，制定一项非洲气候变化战略。

2014年颁布的《非洲气候变化战略草案》为推动气候适应进行了明确的规划，非盟此前成立的若干相关机构被系统整合到统一的机制之下，由非洲国家元首和政府首脑应对气候变化委员会全权负责，形成了每年联合国气候大会召开前夕举行会议的固定机制，并及时收集和整理非洲最新的利益关切。该草案旨在指导非洲大陆实现 "气候智能型 "社会经济发展，为非盟、成员国和其他行为者提供可靠的战略指导，使他们能够有效地应对与气候变化有关的挑战。在这一过程中，非盟主要有两个侧重点，一是减轻贫困，并将气候变化适应措施纳入区域和国家法律以及可持续发展政策、方案、计划和战略；二是通过非洲经济的多样化，减少对气候敏感部门的依赖，建立社会经济的复原力。正是在非盟的有效推动下，国际社会对非洲应对气候变化的关注，从之前对非洲生态环境脆弱性的学理性评估与关注，以及发出警惕气候变化风险的预防性警告，全面转化为在推动气候适应方面与非洲开展国际合作，支持非洲有效管控气候变化风险。

除非盟之外，非洲各个次区域合作组织也制定了相应的政策框架，为实现各个非洲国家的制度安排与非盟政策创制的有机融通发挥了必要的桥梁纽带作用，例如东非共同体在2010年发布的《东共体气候变化政策》、东南非共同市场和南部非洲发展共同体于2011年共同发起的《东南非洲气候适应与减缓计划》。

三、“一带一路”倡议作为提升非盟在气候变化适应政策落实能力的方案

如前文所述，非盟的气候变化政策和研究都将农业现代化和工业化、能源生产和基础设施发展作为提升非洲气候变化适应能力的优先领域。在“一带一路”合作框架下，非盟可以获得发展相关领域最急需的金融资本。

“一带一路”倡议（BRI）已在非洲大陆进行了许多大规模的基础设施投资，特别是在能源生产和运输部门，而中国在非洲的投资直接或间接地对实现非盟的气候变化适应政策起了关键作用。2015年12月4日至5日在南非约翰内斯堡举行的中非合作论坛发布了《约翰内斯堡峰会宣言》和《2016-2018年行动计划》，中国政府做出了援助600亿美元的巨大承诺（通过非洲工业化等具体计划）。这一揽子计划包括能源和基础设施发展、农业文化现代化和工业化、金融服务和投资便利化等关键部门的十个合作计划和项目。此外，中国政府还承诺在未来五年内，仅从非洲进口商品就达10万亿，这可以真正促进非洲经济的发展，使他们能够实现工业化、农业部门的现代化，并投资于关键的基础设施，以加强其适应能力。

撒哈拉以南非洲约有6亿人缺乏电力供应，该大陆对基础设施投资的需求是巨大的，仅能源部门到2030年就需要约4500亿美元。非洲国家拥有丰富的自然资源和基础设施发展机会，可以利用BRI提供的机会来解决其基础设施缺口。这是促进非洲农业现代化和工业化的一个必要步骤，以加强非洲大陆的气候变化适应能力。

在农业发展和现代化领域，在2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会期间，FAO被确定为农业和粮食安全合作的关键合作伙伴，《行动计划》中提到，8000万美元的粮农组织-中国南南合作计划是实施中非农业合作的一个切入点。通过这种多边和双边合作，中国承诺与非洲国家分享其发展解决方案、知识、经验和农业技术。从那时起，粮农组织-中国南南合作计划通过派出1000多名中国专家，为28个非洲国家的农业和农村发展提供支持。2017年，中国为落实约翰内斯堡峰会期间达成的共识，召开了第四届中非农业合作会议，这期间中国和非洲的研究机构和农业企业签署了9项农业合作协议。所有这些“一带一路”框架下的举措对于填补非盟气候变化政策的资金缺口至关重要。

2018年9月在北京举行的最新一届中非合作论坛峰会期间，中国政府再次承诺提供600亿美元的一揽子融资计划，并取消了非洲贫困国家的一些债务。中国还承诺在非洲开展50个与绿色发展和环境保护有关的项目，重点是应对气候变化和沙漠化，以及促进野生动物保护。这些举措对于解决非洲国家的适应需求非常关键，因为荒漠化是非洲的主要环境问题之一。

非洲经济委员会2016年发表的一份报告《非洲经济报告：绿色非洲的工业化》指出，非洲可持续发展的唯一可行的选择是工业化。然而，非洲大陆必须根据其现实情况并从其历史中学习，确定和设计自己的道路。它还必须学习其他地区特别是亚洲的经验，以超越传统的、碳密集型的经济增长方式，并倡导非盟气候变化政策中总结的低碳发展道路。而应对这些挑战需要通过建立有效的伙伴关系，并获得国际社会的帮助，这是中国比大多数发达国家更为了解的非洲现实情况。因此，BRI可以为非洲国家带来新的机会，因为中国企业一直是非洲私人投资（private investment）的主要来源。

BRI应该被视为双赢的倡议，而不是取代美国在全球政治中的霸权的企图。还应注意的是，BRI包含一些关键目标，可以确保基础设施项目在社会经济上是可持续的，并通过一体化的发展计划为整个参与国带来繁荣。非盟在确保非洲国家在国际谈判和不断发展的多边环境协定中采取共同立场方面也发挥了关键作用。事实上，自21世纪初以来，非洲在各种国际论坛上提高了其组织效率，在国际会议上采取一致行动；与中国、印度、俄罗斯和巴西等强大的新兴国家建立了有益的战略经济伙伴关系。例如，在2012年里约热内卢举行的地球峰会上，非洲在环境事务上的实质性团结得到了确认。而非洲国家应对气候变化的一致行动也表明非洲已经准备好利用BRI提供的机会，共同面对气候变化风险，提高其对气候危机的适应能力。

四、结论

本文探讨了非盟如何利用BRI提供的机会来有效实施其气候变化适应政策。研究表明，农业现代化、基础设施建设和能源开发是应对气候变化的优先领域。然而，实现区域和国家气候变化应对目标在很大程度上取决于资金是否充足，而非洲的资金则严重不足。尽管发达国家通过《联合国气候变化框架公约》承诺到2020年将气候资金增加到每年约1000亿美元，但履行这一承诺的情况却令人失望。尽管已有了应对政策，但目前非洲国家应对气候变化不利影响的能力还是受到限制。因此，本文认为，非盟应对气候变化需要不断完善法律和政策体系并确保得到落实。

本文还指出，BRI确实为非盟和非洲国家实现农业现代化、发展基础设施、能源资源开发、增强工业能力提供了许多前景。在国际支持不断减少的情况下，适应气候变化需要建立和创新战略伙伴关系，以负责任和可持续的方式投资于优先领域，以有效应对气候变化。为了实现这一目标，非盟和非洲各国政府需要确保政策的连贯性，并创造有利的法律环境，以吸引BRI在这些优先领域的投资。这将确保非盟在与发展伙伴、区域经济共同体和成员国在所有气候变化适应优先领域的合作中发挥领导作用，包括农业和工业化、能源和基础设施发展、多双边协议和金融等。作者强调，虽然参与BRI的非洲国家可以共享利益，但应避免风险，如将污染型工业转移到非洲和不公平的基础设施贷款交易。

【译者评述】

在非洲种类繁多、层级不同的发展战略中，应对气候变化正在成为重新串起各类发展机制与主题的全新逻辑主线。“气候适应+”模式的出现，有利于非洲梳理和重构现有的发展机制，防止不同发展愿景与行动计划的相互重叠与碎片化，为非洲的发展提供一条全新的探索途径。

而气候治理是一个系统的工程，特别是非洲当前推动探索的“气候适应+”模式涉及多个领域，全面落实需要大量且持续的资金与技术支持。但从实际情况来看，非洲面临的这两方面缺口依然巨大，难以独立执行有效的气候治理方案。

中国与非洲各国同属发展中国家，中非从来都是命运共同体。随着中非关系的深入发展，中国积极支持非洲应对气候变化的探索，为非洲提升气候治理能效贡献中国方案，持续夯实中非全面战略合作伙伴关系的基石。“一带一路”倡议的提出以及相关建设的推进为中国与沿线国家合作治理气候变化问题提供了新的契机，已逐渐成为中国开展南南气候变化合作的一个新的重要机制。非洲国家积极参与“一带一路”框架下的气候变化合作，其自身的气候变化适应能力也一定能大大增强。