作者：杨娜，南开大学周恩来政府管理学院教授；程弘毅，南开大学周恩来政府管理学院硕士生。

【期刊简介】

《世界经济与政治》系中国社会科学院主管、中国社会科学院世界经济与政治研究所主办的综合性学术月刊。自1979年创刊以来，该刊始终贯彻“理论性、战略性、综合性和现实性”的办刊方针，注重“学者办刊，学科立刊，学术兴刊”，以国际关系理论研究为主旨，注重国际政治与世界经济的结合，注重理论和实践的结合，注重国内问题和国际问题的结合，注重选题的综合性、前瞻性和创新性，紧扣时代热点和学科前沿问题，弘扬学术创新精神，提倡学术自由和平等，促进学术交流，2021年中国知网影响因子为5.376。

【文章导读】

国际组织通过组织协调各国行动，在全球治理的各个具体领域发挥了重要的作用。在全球化加速的时代下，各行为体彼此相互依存程度加深，不同问题领域之间的界限逐渐模糊，在此背景下，国际组织在其业务范围外的领域拓展职能的趋势逐渐出现。本文作者创新性地加入了对“时机”这一国际背景的分析，构建了能力—意愿—时机三维度分析框架，以世界银行在全球公共卫生领域和气候变化领域治理的职能拓展为例，对国际组织非核心职能拓展的原因和途径进行探究。同时，作者也指出国际组织非核心职能拓展的影响具有两面性，一是能在一定程度上弥补了现有治理机制的缺陷；二是导致不同领域的国际机制竞争、治理碎片化、资源分散化等问题。我们既要看到国际组织非核心职能的拓展填补该治理领域当前存在的资源、技术等层面缺陷所做出的贡献；也应注意到，国际组织在非核心职能的拓展中是否会忽视其核心职能领域发挥，导致该组织原有领域治理的缺位？此外，非核心职能的拓展是一个双向、乃至多向的过程，其中既包含国际组织及其成员国，同时也涉及拓展领域的既有行为体。如何协调机制间、机制与成员国之间的关系，避免机制间的冲突和彼此竞争，以免造成全球治理体系的混乱无序，也是在研究国际组织非核心职能拓展时应当考虑的问题。

【内容概览】

对国际组织职能拓展的既有研究主要涉及职能拓展的方向、国际组织行为分析以及职能拓展效果三方面。关注非核心职能拓展的既有研究较少，对非核心职能拓展的研究大多侧重于问题的描述和解决，缺乏对职能拓展原因和途径进行学理层面的探究。并且，既有研究在国际组织的行为分析上更注重从行为体自身因素出发分析，对行为背景的关注不够。对此，文章将时机作为分析的新维度，提出了以能力、意愿与时机三维度考察国际组织非核心职能拓展原因与途径的分析框架。

一、 国际组织非核心职能拓展的三个维度

（一）核心职能与非核心职能

  根据领域的不同，国际组织的核心职能和非核心职能可以进行如下区分：其核心职能是国际组织在官方文件中所描述的宗旨、责任和目标等能够限定该组织活动范围的表述；与此对应，非核心职能是国际组织明确界定的核心职能之外且与核心职能相关联的职能。据此定义，世界银行的核心职能即为“减少贫困、推动共同繁荣、促进可持续发展”，其对应的问题领域为国际发展。

  在职能拓展中，国际组织凭借自身优势可弥补特定领域的资源缺失，为能够助其在全球治理体系中增强影响力。当国际组织出现超远原有职能领域的职能拓展现象时，原有的核心职能应展现固有的行动方式和特有理念，体现出不同于其他组织的独特之处，尤其是在活动领域上的专业性和技术性。

（二）“能力—意愿—时机”的三维度分析框架

能力维度，国际组织的职能从原有领域进入新领域，表明该组织除能够在解决原有问题上发挥作用，还有能力帮助解决新领域的问题。资金等物质资源和专业知识等非物质资源的支撑是国际组织拓展非核心职能的基础，当一个国际组织拥有充足的资源而其他领域却出现了资源不足的情况时，资源优势就会产生杠杆作用，放大其职能拓展能力，该组织在相关领域便能施加一定影响力，从而在该领域实现职能的延伸。

意愿维度，国际组织的非核心职能拓展是出于维护和促进组织发展的动机，其职能拓展可分为被动反应和主动策略两方面。在被动反应层面，治理竞争解释表明国际组织在其他领域展开行动既自身能力强的体现，也是该组织在其活动领域内受到了其他行为体的冲击和挑战，通过向其他领域拓展职能实现与其他治理者的差异化发展，获得治理竞争优势的方式。在主动策略层面，随着在特定问题领域的实践深入，国际组织会对问题的产生、扩散与解决方法有新的认识与思考，处理既有问题的理念也会发生变化，因此会随之产生以问题关联性（issue linkage）主动拓展职能的意愿。

时机维度，大国竞争和新问题的挑战为国际组织的职能拓展提供了时机，大国竞争和问题挑战会使得既有的问题治理机制和处于核心地位的国际组织在应对全球性问题时出现能力不足甚至退化，形成变革全球治理机制的需要，为问题领域外的国际组织实现非核心职能拓展创造时机。

由三维度的分析可得出如图1的逻辑框架，在拓展原因角度，资金和知识上的优势是国际组织职能拓展的能力基础，应对竞争的压力和理念变化使国际组织具备了职能拓展的意愿，大国竞争和新问题带来的挑战则为国际组织实现职能拓展提供了时机。从途径上来看，资源杠杆带来的影响力、问题关联性和治理机制变革是国际组织非核心职能拓展的三条途径。

二、 来自世界银行的经验分析

以世界银行为例，该组织非核心职能的拓展行为原因及具体实践在能力—意愿—时机框架中分析如下。

（一）能力维度

凭借资金和知识的双重优势，世界银行提高了其职能拓展能力。在资金使用上，世界银行拥有强大的资金动员能力，能够在短期内针对突发事件快速部署资金；在非物质资源层面上，世界银行的知识优势体现在人员、经验和数据三个方面。基于资金和知识优势，世界银行以资源为杠杆，以“人无我有，人有我多”的逻辑提升自身在其他治理领域的影响力。以应对新冠肺炎疫情以及气候治理领域为例，相比于世界卫生组织以及联合国环境规划署，世界银行拥有丰富的资金储备，并能够根据特定的问题灵活调配资金、侧重应对紧急问题，为全球抗击新冠肺炎疫情以及其后治理都资助了庞大的资金数额；同时，世界银行的专业队伍建设、专业知识使用以及对多种知识资源的掌握也使其能够通过经验共享、信息与政策建议以及数据分析等方式发挥其非物质资源优势。

（二）意愿维度

首先，由于世界银行在发展议题领域逐渐遭遇大量替代性发展机制的挑战和冲击，使其在发展资金和发展方案上失去了以往的权威性，导致为维护自身权威与合法性开始职能与行动领域的创新，以实现差异化发展。其次，世界银行自身的行动理念也随着全球治理时间的深入而变化，随着21世纪发展议题逐渐由摆脱贫困、经济增长等基本层面演变为涵盖诸如法治和治理、粮食和水安全、医疗保健和教育、妇女和儿童权利和可持续性等综合性议题，世界银行的行动理念不断更新，主张采取更加积极主动的战略促进全球发展。此外，当世界银行具备拓展职能的意愿后，将通过问题关联实现目标，并提升组织内成员国的行动意愿。如在埃博拉疫情中，将疫情应对与经济增长问题联系，以及在应对疫情中将疫情防控、卫生合作与发达国家的全球性责任相联系。

（三）时机维度

一方面，特定领域的治理缺位为职能拓展提供有利时机。原有国际组织的职能弱化、组织内政治博弈和大国竞争使得组织难以发挥原有职能，抑或是因新的全球性问题在各方面超出了既有组织的能力范围，导致原有治理机制不能继续有效治理相关问题，领域内的核心国际组织出现了职能倒退和缺失倾向，是世界银行拓展职能的重要原因。如在卫生治理领域，世界卫生组织作为核心组织，其财政危机问题以及其治理能力与治理效果的不理想都为世界银行拓展国际卫生治理职能创造了条件。另一方面，及时推动机制渐进式变革促使职能供给与治理需求相匹配。世界银行实现非核心职能拓展的途径表现为参与原有问题领域的机制变革，而补充原有机制特别是核心组织的资源短板是世界银行机制变革的重要方向。通过对问题形成长期持久的关注，以机制变革的途径介入相关领域。以卫生治理为例，原有治理机制失效与世界银行及时参与新机制创建，是其参与全球卫生治理的关键时期。

三、结论

以世界银行为代表的国际组织在具体治理领域拓展其非核心职能，对全球治理产生了两方面影响：一方面，国际组织拓展非核心职能在一定程度上弥补了现有治理机制的缺陷；另一方面，拓展非核心职能的实践也可能造成机制间竞争，形成“竞争性议程”，加剧该领域的治理碎片化和资源分散化，最终可能激化各相关方的矛盾。